政府调处土地争议，“能力有限”未必是虚言

　　近日，江西省丰城市国土资源局一则内容为“因我局工作人员的业务能力，对政策、对法律的理解能力和执行能力有限，无力对该纠纷进行调处，敬请谅解” 的回复引发热议。诸如敷衍塞责、推诿群众、如此回复无异于承认自己是“无行为能力的行政机关”等的批评不绝于耳。乍一看该“神回复”，笔者也被“雷”得 “外焦里嫩”。但细读该案案情，却以为，其“能力有限”的说法未尝没有几分道理。

　　国土部门的土地权属争议调处职责来自于1987年1月1 日施行的土地管理法第13条。该条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理”。申言之，在当事人就土地所有权和使用权发生争议且协商不成的情况下，应当由人民政府(具体由国土部门)来就其权利归属作出处理决定;当事人不能直接向法院提起民事诉讼。此后虽然土地管理法多次修改，但该款内容并未改变。而行政复议法进一步强化了处理决定的效力:对该处理决定不服，应当先申请复议，对行政复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。

　　应当说，在土地管理法立法之初，这一规定有其合理性。一是当时土地使用权出让刚刚放开，土地使用权人之间的纠纷较少，土地权属纠纷主要发生在国家和集体之间，解决这类权属纠纷主要是靠对历史遗留问题的把握和处理。因此，由政府出面有较高的权威度，而且政府掌握较多的资源，处理问题较为便捷;二是当时法制建设刚刚起步，民众权利意识、法治观念尚不浓厚;三是当时基本的民事诉讼制度尚未建立，行政诉讼制度更是还停留在学者的讨论中。

　　但在全面深化改革的大背景下，继续沿袭这一制度恐未尽妥当。首先，随着我国社会主义法律体系的完善，该制度与法律体系之间的不和谐日渐凸显。无论当事人是自然人、法人、集体经济组织还是国家，在法律地位上都是平等的，在就土地所有权或者使用权发生争议的情况下，都是物权归属的纠纷，属于民事纠纷，自然应当允许当事人通过民事诉讼来解决争议。在法律中规定政府先行调处，完全排除民事诉讼，显然是说不过去的。

　　其次，随着人权保障条款入宪、物权法的颁行，我国民众权利意识、法治观念大大提高，政府调处的公正性难免受到质疑。在我国现行制度之下，政府(通过国土部门)不仅是土地的所有者、土地使用权的出让方，还是土地市场的管理者、土地登记的完成者、土地权属的调处者。政府的调处在很多情况下难逃“既当运动员又当裁判员”之嫌。 尤其需要指出的是，现有人员素养也很难适应土地权属争议调处的需要。土地权属争议本质上属于民事纠纷，还涉及行政法等部门法，这就要求调处人员具备深厚的法律专业功底、扎实的法律专业技能。概言之，其应当具备法律职业共同体所应当具备的职业能力和职业素养。所谓“能力有限”，未必都是推脱之辞。以该新闻所涉案件为例，其涉及土地登记机构审查职责、吊销营业执照是否导致法人消灭、合同无效与物权变动效力、土地使用权善意取得、民事诉讼与行政诉讼的关系、民事判决与行政调处的关系等一系列复杂法律问题。即便法学专家或者资深法官也要反复斟酌，更何况毫无法律专业背景要求的调处人员?在“神回复”背后，值得我们注意的是，相关法律在设定行政机关职权时，应当注重行政职权与工作能力的匹配，注意与时俱进、及时修改不适合市场经济发展要求、有悖国家治理结构现代化要求的法律规范。