重庆市万州区人民政府关于乡镇建设用地情况的报告

　　(2008年9月27日在重庆市万州区第三届人大常委会

　　第十八次会议上)

　

　　主任、各位副主任、各位委员：

　　我受区政府的委托，向区人大常委会报告我区乡镇建设用地的有关情况。

　　一、全区乡镇建设用地基本情况

　　(一)乡镇土地利用总体规划执行情况

　　1.我区乡镇土地利用规划现状。我区乡镇现行土地利用总体规划于2000年全面编制完成，此规划确定了我区从1997年至2007年耕地保有量及建设用地控制指标等，并将基本农田、一般耕地、林地、建设用地等落实到规划图斑上，以便在进行建设时严格执行。近几年，由于经济社会迅猛发展，城镇村庄建设规模不断扩张，乡镇(村庄)建设规划所确定的规模远远大于土地利用总体规划所确定的建设用地规模，现行土地利用总体规划已不能适应镇乡集镇发展的需要。为缓解这一矛盾需求，我们积极争取重庆市核减万州耕地保有量指标和增加建设用地指标，以确保我区经济社会发展需要。目前，国务院已对新一轮土地利用总体规划修编作了安排部署，我区已完成了土地利用总体规划修编的前期准备工作，待国务院及重庆市下达我区耕地保有量指标和建设用地指标后，即行修编定稿送审。新修订出来的土地利用总体规划，将会更加科学、更加合理、更加符合万州经济社会发展实际。

　　2.严格执行土地利用总体规划，实行用途管制和计划管理。一是切实维护土地利用总体规划的法定权威，各乡镇、街道严格执行土地利用总体规划，做到小城(集)镇、村镇建设规划与土地利用总体规划相衔接，任何单位和个人不得随意占用耕地特别是基本农田进行非农业建设，同时积极引导项目建设用地尽量避开耕地特别是基本农田。二是坚持土地用途管制制度，严格按土地利用总体规划确定的用途使用土地，任何单位和个人不得擅自改变土地用途。加强乡镇建设用地预审管理，对是否符合国家产业政策和土地利用总体规划，按有关规定进行预审。2005年以来，全区共预审127宗建设项目用地。三是加强土地利用计划管理。年初，区国土资源局会同区发改委等相关部门共同编制土地利用年度计划，对没有纳入土地利用年度计划的项目，不予预审和调整规划。2005年以来，我区分批次向重庆市申报71个建设项目的用地计划，争取用地计划指标485.29公顷(其中耕地239公顷)，重点保障城市建设和重大招商引资产业项目用地需求。在争取的计划指标中，用于乡镇建设29.17公顷(其中耕地22.21公顷)，占指标总量的6%。

　　3.依法按程序局部调整土地利用总体规划。对不符合土地利用总体规划的项目用地，要求其重新选址。对确实不能重新选址的，在落实补充耕地和基本农田面积及地块的基础上，召开局部调整土地利用总体规划听证会，充分听取群众意见，再依法申报进行规划调整。2005年以来，我区共申报局部修改(调整)土地利用总体规划25件，调规面积690.1公顷(主要是交通、水利等项目占地)，其中乡镇建设项目调规16件27.73公顷，占调规面积的4%，有力地维护了土地利用总体规划的严肃性。

　　4.积极开展农村集体建设用地整理，进行集体建设用地指标置换。根据市国土房管局《关于集体建设用地指标置换与周转和农用地整理折抵指标有关问题的意见(试行)》(渝国土房管发〔2003〕511号)精神，区国土资源局出台了《关于开展农村建设用地整理继续实行建设用地指标置换和周转的通知》(万州国土发〔2005〕95号)。我区于2003年和2005年分别就开展农村建设用地整理，继续实行建设用地指标置换和周转工作作了布置，此项工作的开展是一条解决新农村建设中建设用地指标不足的较好途径。各乡镇积极性较高，2007年，甘宁、白土、走马、长滩等乡镇已完成申报立项，并组织实施，通过验收，已下达集体建设用地指标9.25公顷，在一定程度上缓解了乡镇建设用地指标紧张的矛盾。

　　5.认真开展绿化用地规划前期工作，满足创建森林城市用地需要。为保障城市生态安全，构建和谐宜居城市，弘扬倡导森林文化，创建良好人居环境，满足市民绿色文明需求，建设资源节约型和环境优好型社会，按照区委、区政府创建市级森林城市的要求，区国土资源局已完成了以下工作：一是完成了规划区外、城周绿化范围约78000亩土地的地类调查和权属调查工作;二是完成了42平方公里规划区内，三大片区六大组团规划为绿地范围的土地权属调查工作;三是完成了11个街道办事处、2个镇、1个乡的土地利用现状调查，对基本农田、耕地、其它农用地、建设用地、未利用地等进行了分别汇总统计上报;四是完成了城周主要矿山植被恢复规划的方案编制及上报工作。

　　(二)乡镇国有土地使用管理情况

　　1.依法规范报件资料，严格按程序报批新增建设用地征收。我区按照中央和重庆市关于加快小城镇建设的精神，对乡镇实施小城(集)镇和村镇规划建设、乡镇公共设施和公益事业项目用地，统一由辖区国土所负责协助乡镇政府收集完善征收土地报件资料。2005年以来，共上报市政府审批白羊镇实施集镇规划建设、太安镇政府办公楼迁建等14宗乡镇建设用地征收手续，批准征收土地面积8.275公顷，其中耕地6.1015公顷。

　　2.依法征地安置补偿，切实维护被征地农民合法利益。认真执行国土资源部令第10号、第22号和市政府令第53号的规定，严格按照“两公告一登记”的程序实施征地安置补偿，坚持征地补偿主体、依据、程序合法的原则，建立和实施征地补偿资金前置制度，坚持征地补偿资金足额到位后，才开始启动征地工作，严禁拖欠、截留、克扣征地安置补偿费，杜绝侵害农民利益的行为发生。2005年以来，凡是通过正规的程序和渠道实施的14宗8.275公顷乡镇建设征收土地，安置补偿全部到位，没有征地安置补偿遗留问题。

　　3.依法供应土地，严格执行经营性土地招拍挂出让制度。我区在国家从严从紧的土地政策调控下，通过清理处置乡镇存量闲置土地，盘活存量，控制增量，确保乡镇建设用地的需求。据调查统计，目前6个中心集镇可供国有建设用地(含移民用地)存量25.97公顷，其它建制镇可供国有建设用地(含移民用地)存量 136.56公顷。2005年以来，对符合国土资源部《划拨供地目录》规定的大周镇政府办公楼移民迁建等13宗5公顷乡镇公共设施、公益事业用地，依法采取划拨方式实施供地。凡划拨用地目录以外的建设用地，一律采取出让方式供地，对经营性用地全部实行招拍挂出让供应土地。2005年以来，全区乡镇出让国有土地71宗54.68公顷，其中55宗32.64公顷经营性用地全部通过招拍挂方式出让，有力地支持了小城镇建设，促进了城乡统筹发展。

　　(三)土地执法监察情况

　　1.加大土地执法监察力度，有效遏制土地违法行为。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)精神，加强乡镇建设用地管理，认真落实“事前防患、事后查处”和“既查事、又查人”的要求，积极开展土地违法行为的防范和查处工作，取得了明显成效。2005年以来，通过开展土地执法监察动态巡查，发现各类土地违法行为104件，制止49件，立案55件，结案55件，涉及土地面积101.37亩，拆除违法占地上建构筑物2067平方米，收缴罚没款48.46万余元，使全区土地市场秩序得到了一定好转，有效遏制了土地违法行为的发生。

　　2.认真开展土地执法百日行动。2007年9月至2008年1月，我区按照全国开展土地执法百日行动的统一部署，结合开展查处土地违法违规案件专项行动和各类开发园区新增建设用地专项清理工作，全面开展了以清理、整治“以租代征、违反土地利用总体规划和擅自扩大工业用地规模、未批先用违法违规行为”为重点的土地执法百日行动。据清理统计，2005年以来，全区共有乡镇土地违法违规用地35宗，面积2367.55亩。其中，“以租代征”26宗，租用面积206.44亩，实际占地面积144.13亩，占全部违法违规用地发案数的74.2%，违法用地面积占全部违法违规面积的11.5%。未批先用土地9宗，面积2161.11亩，占全部违法违规发案数的25.7%，违法面积占全部违法违规面积的88.5%。并组织人员对清理出的35宗违法违规用地逐一进行了调查取证，提出了分类处理意见。依法对其中28宗违法用地进行立案处理，对9宗情节较轻，且符合土地利用总体规划的违法用地，依法上报补办完善建设用地手续，确保查处和整改到位。由于工作扎实，措施具体，查处到位，我区被国土资源部评为全国土地执法百日行动成效显著单位。

　　二、存在的主要问题

　　随着土地基本国策的贯彻落实，全区广大干部群众依法合理用地、切实保护耕地的意识逐步提高，乡镇土地管理形势也正在逐步得到改善。但同时，也还存在着一些问题，主要体现在以下几个方面：

　　(一)少数乡镇依法用地意识不强

　　一些干部群众对土地管理法律法规和政策认识不足，理解不透。少数企业为了追求利益最大化，规避建设用地审批环节，擅自侵占和租用农村集体土地从事非农业建设;少数镇乡、街道为了“出政绩”，擅自或默许出租农村集体土地用于非农业建设，致使“以租代征”行为屡禁不止;个别乡镇对辖区范围内存量国有建设用地以镇乡政府的名义签订《土地出让协议》，否定国土资源部统一公布的基准地价而自行确定土地价格招商引资、买卖土地，出现了越权行政、非法转让土地等违法违规行为。

　　(二)土地供需矛盾比较突出

　　我区现行的土地利用总体规划于1997年编制，并且只编制到了乡镇一级，明确的城市建设用地规模仅为38平方公里，而2003年经重庆市人民政府批准的万州城市总规明确的建设用地规模为81平方公里，建设用地指标已远不能适应万州经济发展对用地的需求。

　　(三)以租代征、未批先用等土地违法现象依然存在

　　近些年来，在乡镇，尤其是城乡结合部，不同程度地出现了以新农村建设、统筹城乡发展和产业结构调整等为名，圈占集体土地、破坏耕地、以租代征、未批先用、批少用多等土地违法违规现象。经调查统计，除已处理或正在处理的违法违规用地外，目前，我区2005年至2007年乡镇违法违规用地面积仍有723.8亩，涉及20个乡镇(街道)。其中，场镇建设用地268.3亩，企事业单位用地348.6亩，居民住宅用地106.9亩。

　　(四)乡镇建设征地补偿安置遗留问题较多

　　在前些年小城镇建设中，一些乡镇在开展征地补偿安置工作中，采取按照1000斤/亩稻谷计算年租金或将征地补偿安置费存入银行用利息支付征地补偿费等办法来进行补偿安置;征地农转非人员的安置费没有补偿到位，而将征地安置费进行平均分配给集体经济组织成员;特别是试点小城镇，经审批同意的小城镇300亩用地指标，没有统一进行征地安置补偿，而是采取按进度切块补偿的办法，前后补偿标准不统一;还有个别乡镇自行制定标准进行征地安置补偿。这些问题主要是乡镇在发展中采取不依法依规用地造成的，损害了农民的合法利益，遗留问题较多，成为影响社会稳定的重要因素之一。

　　(五)在统筹城乡发展、新农村建设中，对集体建设用地流转等探索创新不够

　　在统筹城乡发展和新农村建设中，各地普遍反映建设用地指标严重不足，对集体建设用地指标置换、周转及农用地整理指标折抵政策和农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩等政策研究、探索、创新不够，以至于在新农村建设中如何依法依规用地没有取得政策上的突破。

　　三、下一步工作打算

　　针对存在的问题，我们将在乡镇土地管理工作中着重抓好以下几方面工作：

　　(一)加大国土资源管理法律法规的宣传力度，进一步增强依法用地意识

　　以今年中组部、中宣部、国土资源部等六部委局在全国开展的区县、乡镇、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动为契机，采取多种形式，大力开展乡镇、村级干部的国土资源法律知识的宣传教育培训活动，使乡镇、村级干部牢固树立科学发展观和依法依规用地的意识，努力增强依法用地自觉性。大力开展土地国情、市情、区情教育，提高广大干部群众的土地危机感和紧迫感。

　　(二)加强农村建设用地整理，积极探索集体建设用地指标置换等政策，缓解土地供需矛盾

　　一是做好规划。在编制新一轮土地利用总体规划时，注重与经济社会发展规划、城乡建设规划、环境保护规划和新农村建设规划等相衔接，具有前瞻性和预见性，合理规划农用地和建设用地，确保新修编的土地利用总体规划既符合上级的要求，又符合万州发展的实际。二是大力开展农村旧宅基地等建设用地整理，积极探索集体建设用地指标置换、周转，农用地整理指标折抵，农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩等政策的操作程序，在乡镇建设用地上取得突破，缓解土地供需的矛盾。

　　(三)加大执法力度，进一步规范用地行为

　　一是进一步加大执法力度，严格落实国土资源执法监察巡查制度，积极开展动态巡查，采取上下联动、纵向到底、横向到边的执法方式，定期组织执法人员对公路沿线、城郊结合部、重点乡镇和基本农田保护区等进行重点巡查，充分发挥村社国土资源协管员的作用，建立土地违法违规早发现、早报告、早制止的工作机制，严厉地打击土地违法行为，切实做到“既查事、又查人”，坚决维护国土资源管理法律法规的权威性和严肃性。二是按照国土资源部和市政府的要求，抓好“百日行动”后续工作，完善长效机制。建立国土部门与法院、检察院、公安、监察机关协作配合的工作机制，强化重大典型案件的联合处理和责任追究。三是切实加强和规范乡镇建设用地。按照“简化程序，服务基层”的原则，全力支持和服务乡镇依法依规征地、用地，切实保障乡镇建设发展的需要。

　　(四)依法依规，妥善处理用地历史遗留问题

　　本着“尊重历史，面对现实，完善手续，化解矛盾”的原则，通过开展第二次土地调查、新一轮土地利用总体规划修编等工作，切实摸清乡镇违法用地的实际情况，提出分类处理意见。按照逐步消化的原则，妥善处理以前征(占)地历史遗留问题。对乡镇村建设采取按1000斤/亩稻谷计算年租金或用年利息款支付征地补偿费等“以租代征”项目，实行规范管理，完善手续。督促相关乡镇积极筹集资金，按照政策和法律规定一次性补偿到位，确保不留后遗症。同时，耐心细致地向群众做好宣传、解释和疏导工作，力求最大限度化解矛盾，维护社会稳定。