高速公路建设项目征地拆迁补偿费管理浅探

　　本文通过对近几年来广西高速公路工程项目建设实践分析，就高速公路征地拆迁补偿费开支管理问题进行粗浅探讨。

　　一、高速公路建设项目征地拆迁补偿费构成

　　国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序，将集体所有土地转为国有土地，并依法给予被征用土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置所需的费用就是征地拆迁补偿费。征地拆迁补偿费主要由征地补偿费、安置补助费、房屋建筑物拆迁补偿费构成。

　　1.耕地征用补偿依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。房屋建筑物拆迁补偿按以实际拆迁数量按一定的价值标准予以补偿。

　　2.其他土地征用及青苗补偿标准依据。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定;被征收土地上的青苗和地上附着物(含房屋、电力水利、通讯设施等拆迁)补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

　　3.高速公路工程建设项目征地补偿费主要构成。包括土地补偿费、安置补助费以及青苗和地上附着物(含房屋、电力水利、通讯设施等拆迁)补偿费。

　　二、广西高速公路征地拆迁补偿费管理模式及其优缺点

　　多年来，广西高速公路建设项目征地拆迁补偿费管理先后采取过两种模式：一是先预拨后结算管理模式;二是先结算后支付管理模式。现将这两种管理模式及其优缺点分述如下。

　　(一)先预拨后结算管理模式

　　所谓先预拨后结算管理模式，是指建设项目按照国家批准的用地数量，根据工作进度将征地补偿资金按比例分批预拨到分指挥部，分指挥部拨至各乡镇政府，乡镇政府根据征地拆迁实施具体情况将补偿资金兑付给农民，最后分指挥部再凭征地拆迁补偿兑付明细资料与建设单位办理核销预拨款的结算手续的模式。

　　这种管理模式最大的优点是：在工期紧、任务重的情况下，能发挥基层乡镇村干部的积极主动性，及时取得施工用地，能够有效缩短高速公路建设周期，为加快高速公路发展起了积极作用。因此，广西高速公路建设项目征地补偿费在2002年前一直沿用该模式对征地拆迁补偿费进行管理。这种管理模式运作方式如下。

　　1.机构设置。一般情况下，自治区交通厅就各高速公路建设项目明确自治区交通基建管理局为建设项目法人，并由其成立各高速公路工程建设办公室(或工程建设指挥部)(以下简称建设单位)，代为行使项目法人职责，具体负责组织工程建设全过程实施工作。工程沿线各市(县)为高速公路工程建设成立分指挥部、征地拆迁协调办公室或领导小组(以下简称分指挥部)。分指挥部由当地政府及国土、林业、建设、交通等有关部门选派人员组成，是代表本市(县)政府在本辖区路段开展征地拆迁工作的具体执行者，同时也是项目征地拆迁协调工作的具体组织实施部门。分指挥部除接受本市(县)政府直接领导、监督外，还接受建设单位业务指导和监督，并接受上级、审计、监察部门的检查、监督。

　　2.征地补偿资金拨付。征地补偿费列入项目投资概算，全部由建设单位负担。建设单位按照规定的补偿标准，根据工作进度将征地补偿资金按比例分批预拨到分指挥部，分指挥部拨至各乡镇政府，乡镇政府根据征地拆迁实施具体情况将补偿资金兑付给农民。最后分指挥部再凭征地拆迁补偿兑付明细资料，与建设单位办理核销预拨款的结算手续。

　　随着时间推移，这种先预拨后结算管理模式弊端逐渐显现。

　　1.部分地方层层挤占挪用、截留、克扣征地补偿款现象严重。有些分指挥部挪用征地补偿款来为有关部门购置汽车等固定资产、顶替政府地方应出资部分修建城镇道路或支付地方其他建设项目征地补偿款、建造办公楼等等。部分乡镇、村(或干部)挪用、截留、克扣农民应得补偿费款现象屡有发生，且屡禁不止、长期存在。

　　2.个别地方有关部门弄虚作假，套取征地拆迁补偿款，甚至发生贪污违法犯罪现象。个别部门、干部通过伪造征地现场原始丈量登记表、征地协议书等资料，套取、贪污国家建设资金。

　　3.征地拆迁补偿资金发放不规范，缺乏必要的监管。有些地方乡镇村干部自行携带大量现金到田间地头发放，补偿资金发放手续不完备，且缺乏必要的监管机制进行监管。

　　4.未能执行有关征地工作程序。有些地方未公告征地批准事项、征地补偿费标准和兑付安置方案，未能严格依法依规现场测量，测算结果未并经被征地集体经济组织、农户确认等。

　　5.核销预拨款的财务结算手续难以办理。很多分指挥部只关注征地补偿款发放，而对相关征地现场原始丈量登记表、征地协议书、补偿款发放签领表等原始单据的规范完备、保管工作重视很少，结果征地拆迁结算基础资料不齐全，很难补充完善，达不到与建设单位结算核销预拨款的条件要求，造成核销预拨款的财务结算工作长期拖延，甚至项目竣工通车后一两年都未能完成。

　　6.因征地补偿费兑付问题引发的群众阻工纠纷、上访事件较多，不利于形成施工现场良好氛围，不利于保持社会稳定。

　　(二)先结算后支付管理模式

　　所谓先结算后支付管理模式，是指建设项目按照国家批准的用地数量，通过统一征迁工作程序、实行征迁补偿资金分账户管理、按照实地丈量被征用土地实行“实名制”，采取公示制度，先结算后支付，补偿资金按建设单位银行账户—征迁补偿资金银行账户—农户存折流程运行，并定期回访检查的制度。

　　这种管理模式主要优点是：从建设单位拨付征迁补偿费起即明确每一分钱的受益人，及时、足额、安全地将补偿费支付到农户手中，从制度和操作程序上保证征迁补偿资金专款专用，尽可能避免和制止挪用、截留、贪污等违法犯罪现象的发生，保障建设资金安全，保护农户的合法权益，可有效减少因征地拆迁补偿费不落实而发生阻挠施工的现象发生，为高速公路建设创造优良的施工环境。

　　先结算后支付管理模式运作方式如下。

　　1.严格履行征地补偿工作程序，增加征地工作透明度。严格执行征地的用途、面积公告、征地补偿标准安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度。明确规定主要工作程序为：统一印发征迁用图、用表，规范外业丈量登记行为，分村屯公示每一被征地农户征地面积、征地类别、应得补偿金额，由分指挥部与农户签订征迁补偿协议书，由分指挥部将每一被征地农户详细征地补偿资料分乡镇村屯汇总上报建设单位审核，建设单位审核确认后即办理结算手续，将补偿款支付到分指挥部，由分指挥部直接兑付给农户。

　　2.实行征地补偿资金专户管理，资金在银行封闭运行，控制资金流向，确保专款专用。要求各分指挥部均在指定银行开立两个结算账户。一个是征地补偿费专用账户，专门用于征地拆迁补偿资金结算;另一个是日常工作经费户，用于分指挥部开展征地拆迁工作的征地管理费等日常经费结算。明确规定补偿资金流向是：从建设单位银行账户拨付到分指挥部征地补偿费专用账户，再由分指挥部征地补偿费专用账户直接划入每一被征迁农户的个人存折(如为单位划入单位账户)，不允许再经过其他中间环节。严禁个人携带现金办理兑付事项。

　　3.先结算后支付，实行补偿资金支付“实名制”，以银行存折直接、集中兑付给农户，确保补偿款发放到位。建设办对各分指挥部提交的征地现场原始丈量登记表、征地协议书和汇总表等详细结算材料进行审核确认，办理结算，然后根据已审核确认的每一补偿农户名字、补偿金额清单和汇总表，分乡镇将征迁补偿费一次性拨入分指挥部征地补偿费专户。分指挥部再根据同一清单及村民大会通过的土地补偿费分配方案，通过银行(或信用社)为每一补偿农户开立银行存折，将补偿费由分指挥部补偿费专户直接转入每一补偿农户银行存折内。然后逐村集中召开征地补偿费兑付现场会，由银行在现场将存折直接发放到每一补偿农户手中。各补偿农户领取存折核对无误后，在补偿费发放签收表上签名并盖手印。最后分指挥部将各农户签认的补偿费发放签收表返回建设办备查，即完成整个补偿费结算兑付手续。

　　对少数因存在争议、户主外出等原因未能在补偿费兑付现场会发放的存折，规定由分指挥部从银行代领回，并纳入会计账务核算管理，日后再由户主凭身份证件、村委会证明等到分指挥部办理发放签收手续。

　　4.加大监督检查力度。建设单位定期对分指挥部征迁补偿费专用账户资金兑付凭证、会计账册等有关资料进行检查，同时与当地政府共同邀请当地人大、纪检、监察、检察、电视台、报社等部门组成征迁补偿费兑付督察组，共同对整个兑付过程进行监督。

　　5.争取当地党委、政府及有关部门的高度重视和大力支持，加强宣传和思想工作力度，形成关心、支持高速公路征地工作的良好氛围。通过各种方式做好基层干部和广大群众的思想政治工作，做好征地政策宣传，强调征地补偿款专款专用。

　　笔者参建的广西桂林至梧州高速公路平乐至钟山段工程建设项目(以下简称平钟路)，自2003年7月开始推行这整套先结算后支付的征迁补偿费开支管理模式，取得了显著的成效。

　　平钟路概算总投资27.6亿元，路线总长110公里，途经桂林市平乐县、贺州市钟山县和八步区等三个县(区)共15个乡镇，设计用地约11000亩。仅用4个月时间就完成主要征地拆迁工作任务，完成永久征地9600多亩，完成结算兑付征地补偿费1.8亿元，占概算的90%，有力地保证了项目2003年11月全线开工并于2006年12月实现通车。

　　经过自治区交通基建管理局征迁补偿资金审计组对平钟路的实地审计调查，未发现挪用、截留、贪污等违法犯罪现象，得到高度评价;亦得到自治区有关部门高度评价;2004年7月，交通部项目督察组对平钟路的现场检查中获得充分肯定。同时还得到贺州市人民检察院的积极认可，作为同步预防职务犯罪的优秀案例向上汇报。目前这套先结算后支付的征迁补偿费开支管理模式已在广西新开工建设的高速公路项目上逐步推广。

　　三、相关问题探讨和建议

　　广西部分高速公路执行征迁补偿款先结算后支付管理模式取得良好成效，同时也还存在一些问题。

　　1.由于各分指挥部日常工作经费账户与征地补偿费专用账户分设，不能从征地补偿费专用账户中调剂资金用于日常工作经费开支。各分指挥部工作经费正常来源只有征地管理费。按有关文件规定，建设单位只能将征地管理费上缴到国土部门，但已上缴到国土部门的征地管理费未能及时、足额拨到具体组织执行征地拆迁工作的各分指挥部，造成各分指挥部无正常工作经费来源。建设单位只好另行支付部分工作经费补助款给分指挥部。这种做法既无相关政策依据，也不足以保障分指挥部征迁工作的正常开展。为解决分指挥部征地管理工作经费紧缺问题，建议从缴纳的征地管理费安排预算用于被征地政府工作经费。

　　2.采用征迁补偿款先结算后支付管理办法，对分指挥部上报的征迁补偿材料要求较高，上报材料难免错漏较多，审核、修改完善需要时间较长，造成有些征迁补偿结算不能及时完成。但项目建设初期对用地需求非常急切，要求尽快缩短审核时间，尽早兑付补偿费，及时取得施工用地。一时间矛盾非常突出。建设单位财务、征地协调等部门人员承担的工作强度、工作压力过大。针对此问题，建议加强对分指挥部和有关乡镇村参与征迁工作人员的统一培训工作，明确征迁工作开展的具体规范要求，尽可能一次性完善征迁补偿结算资料，同时建设单位和分指挥部均应短时间内增加充足的内业人员，集中突击办理审核、结算和兑付工作。

　　3.由于目前部分高速公路建设项目勘察设计深度有所不足，建设单位在组织实施项目建设过程中面临对原工程设计用地中的缺项、错项进行设计变更用地，经常以多征用土地解决，由此与沿线群众产生不少矛盾，甚至引发群体性阻工事件。为此，建议加强沿线分指挥部等有关部门的紧密合作，抽调工作严谨、技术过硬的人员参与征地拆迁工作，同时邀请沿线分指挥部等有关部门参与项目建设前的勘察设计工作，尽可能细化对征用土地权属、面积、地类的调查认可，列足征地拆迁费概算;建设过程中参与用地设计变更论证，少占或不占用耕地，尽量减少二次、三次征地;共同对沿线涉及群众生产生活的沟、桥、路、涵进行全面调查，完善处理方案，尽量节约和合理利用土地。由此解决当地政府、群众的后顾之忧，满足沿线群众生产生活的需要，确保社会稳定。

　　总之，高速公路征地补偿工作法律法规政策性强、涉及面广、矛盾突出，关系到沿线广大人民群众的切身利益，影响我国农村改革发展和稳定大局，影响建设和谐社会，建设社会主义新农村战略目标的实现。因此，必须规范征地拆迁补偿款支付管理行为，以保障国家建设资金安全、有效使用，确保被征地农民的合法权益不受损害，为高速公路可持续、健康发展创造条件。