部门立法不乐观前景 《土地管理法》的修订建议

　　土地管理法》的修改

　　如果说仅是严格按照上位法或者中央文件的精神去修订《土地管理法》，只能算中规中矩的稳妥修改路径，其实还有更坏的可能，那就是在我国“部门立法”方式下进行的法律修订，往往使得出台的法规偏向于扩大部门管理权力，而刻意忽略了向更公平、更具效率的方向演进。

　　本次《土地管理法》的修订，除了将过去几年的土地管理政策和体制的变化体现在新法中，更主要的修订内容是要体现十七届三中全会的精神。

　　全会的决议在土地制度改革方面有不少新的思路。在宅基地方面规定“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，用益物权的提法将宅基地未来的利用与流转可能性大大扩展;在征地方面提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”，对征地制度改革指出了方向;在农村建设用地流转方面，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,为农民以土地权利参与分享城市发展成果给出了途径和空间。

　　仅从2009年的征求意见稿来看，修订的亮点，如确权、城乡统一的土地市场建设等，皆沿袭《物权法》和中央决议而来。

　　同时还有大量条文并没有扩大或很好地体现上述扩大农民土地权利、保障农民土地权益的精神，反而有所侵蚀和压缩，转为强调政府对集体土地权利的约束和管理，忽视集体土地产权的权利内涵和农民的权利主体地位。如在征求意见稿的第68条关于征收土地范围的条款中，规定的是“圈内”用地全部纳入征收范围，“圈外”公益性项目用地也被纳入，有扩大公共利益定义、将更多集体土地纳入政府征收范围的嫌疑;在第10条土地权利种类中，仍然界定宅基地使用权不包含处分权利，罔顾“依法保障农户宅基地用益物权”的精神;仍然保留以闲置为由，收回承包经营权或建设用地使用权的做法，只删除了无偿收回的表达，无改其违背《物权法》的本质。

　　造成这种不扩反缩局面的，恰恰是我国普遍采取的部门法规由本部门制订或修改、再提交人大审议通过的方式。部门立法，关门立法，部门利益成为最主要的考量因素，就不可能避免规则制定者和执行者角色于一身可能出现的种种弊端。最严重的后果就是相关部门不断自我赋权，不顾公开、公平和公正的原则，更不顾效率原则，只强调改革可能的负面效果，而不是通过制度的完善予以避免，最终形成自身管理权限扩大的结果。

　　从部门立法的历史结果来看，未来出台修订后的《土地管理法》甚至有可能比征求意见稿在改革方向上更有所收缩，这绝非大家愿意看到的。