东海县农村土地流转情况的调查与思考

　　党的十七届三中全会对农村土地流转作了明确的规定。为了规范土地流转，促进农村土地规模化、集约化经营，推进农业现代化进程。根据县人大常委会工作安排，我们针对全县土地流转工作情况进行了调研，通过问卷调查、实地察看、查阅档案、座谈讨论等方式，对我县农村土地流转情况有了较为全面的了解。

　　一、基本情况

　　我县土地流转工作起源于上个世纪90年代中期，经历农户自发流转、自发流转与政府依法引导相互交织、政府依法推动流转三个发展阶段。近年来，县政府十分重视土地流转工作，把它作为优化土地资源配置、调整农业结构和推进现代农业的一项重点工作来抓，通过政策引导，试点示范，加强管理、注重督查等手段，使全县土地流转呈现出良好的态势，目前形成了“1+23”土地流转服务格局，即县级成立1个土地流转指导中心、乡镇成立了23个土地流转服务中心，实现土地流转服务全覆盖，初步形成土地流转有形市场。具体表现在以下几个方面：

　　1、流转面积日趋规模化。近年来，随着我县农村劳动力向二、三产业大幅度转移，劳务输出规模的不断壮大，农民的择业渠道日益拓宽，许多农民离开土地，走出家门寻找致富门路，农村土地流转的面积越来越大。加之专业大户、农业龙头企业等纷纷进入农业领域创业开发，扩大了对流转土地的需求，使我县土地流转从零星、分散式的流转走向规模化流转。目前，从全县流转土地的规模看：共流转土地8.4万亩，占耕地面积的6.7%。

　　2、流转形式呈现多样化。我县土地流转主要有以下几种形式：一是代耕。即一些暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人(大多是亲友)代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。二是转包。即农户在承包期内，自找对象，自行协商权利义务，自定转包期限，将种不了或不愿种的土地转包给愿意种又种得好的农户。这种流转形式在全县各乡镇普遍存在，占流转面积的37.74%。三是出租。即农户将土地租给种粮大户或者龙头企业进行经营，从中收取租金，这种形式占土地流转面积的10.48%。四是入股。是政府引导流转的主要形式。即采取土地股份合作社形式，实行股份制流转土地。这种形式流转期限较长，在带动农业产业和产品结构调整、提高农业生产效益和促进农民增收等方面效果十分明显。

　　3、流转机制逐步完善。为了促进我县土地依法规范流转，县政府通过探索和借鉴外地经验，采取一系列举措，逐步完善土地流转机制。一是构建了县、乡、村三级服务网络，搭建了土地流转服务平台，初步建立土地流转市场交易机制，有效促进了土地流转。二是通过探索试点，在全县成立了土地股份合作社41个，流转土地4万多亩，推动土地流转规模化。三是建立土地流转扶持机制，出台了《关于扶持土地流转的实施办法》，对新流转的土地每亩补贴100元，推进土地流转持续发展。四是建立了土地流转的督查机制，即建立了“双月一过堂、季度一通报、半年一考核、年终观摩表彰”制度，实现土地流转稳步协调推进。

　　4、流转效益日趋综合化。从视察的情况看，土地流转对于农村经济发展，促进农民增收起到了积极的推动作用。一是提高了土地产出率。土地流转使土地向种田能手和专业大户转移，形成规模经营，促进了农业机械化水平的提高，提高了农产品品质，增强了市场竞争力。如双店、山左口等乡镇的鲜切花生产、草莓和葡萄生产及温氏畜禽养殖，流转土地的收益由原来的每亩500元左右，提高到现在的每亩5万元左右，产出率提高了百倍。二是节约种粮成本。土地经过流转形成规模经营，生产者可以对规划决策、组织生产等各方面进行科学安排，合理配置，实行科学种田，节约了成本。三是增加了农民收入。如连云港金榜生态园总投资5亿元，计划流转土地1万亩，现已流转土地3500亩，农民在获得土地租金收入的同时，还可获得到该企业打工的双重收益，被当地农民认可接受。

　　二、存在问题

　　目前我县土地流转在促进生产要素的优化组合、提高土地产出率、解决人地矛盾和发展规模经营方面发挥了积极作用，但也存在一些应引起注意的问题，主要表现在：

　　1、流转的步伐不平衡。从视察情况来看，目前我县土地流转存着在“二个不平衡”。一是东、西部的不平衡，西部好于东部;二是乡镇之间的不平衡，个别乡镇对土地流转工作重视不够，工作基本没有开展。究其原因，一是由于土地具有生产和保障的双重功能，导致农民的惜土观念严重;二是部分干部怕麻烦、靠等待的思想严重;三是宣传不到位，缺少引导和推进;四是缺少龙头企业带动、资金支持和项目支撑。

　　2、流转的机制不健全。由于我县的土地规模经营处于探索和起步阶段，虽然出台了相关意见和办法，对土地流转的资金扶持、考核督查、纠纷解决等方面作了规定，但对流转的范围、补偿标准、配套政策、管理措施研究不够，对流转中存在的苗头性问题没有引起重视。由于农业具有自然和市场的双重风险，缺少大户示范、引领，亟待进一步建立健全各项流转的长效机制。

　　3、流转的行为不规范。问卷调查显示，全县土地流转面积中签订合同的占50%，大多是和龙头企业、种植大户之间签定。农户间自发流转占总流转面积的51.4%，占的比重较大但缺乏引导，表现在：一是口头流转;二是不规范合同流转，合同条款不完备;三是合同没有审查把关。

　　4、流转的市场未形成。虽然我县建立了三级土地流转服务网络，为土地流转市场建立奠定了组织基础。但是无经费来源、无专职人员、无专门场地、无电子显示屏等，流转中介、流转经纪人队伍没有形成，多数流转靠自发，致使土地流转、流转信息局限于本乡镇范围内，未能真正实现土地流转信息化、网络化、招商化。

　　三、几点建议

　　1、强化宣传，提高干群认识。要加大对十七届三中全会精神、《农村土地承包法》、《合同法》等法律法规和相关政策的宣传力度，创新宣传载体，丰富宣传形式，使基层干群充分认识土地粗放经营的弊端，提高实现“两个转变”的自觉性;充分认识土地流转要靠宣传、靠发动、靠创造、靠催生。

　　2、创新模式，促进规模经营。要进一步完善土地股份合作模式，学习借鉴外地先进经验，结合我县土地入股的实践，逐步推广土地股份合作模式。要发展专业大户、农业企业、农场、庄园，推进适度规模经营，国土、农技、水利、农机等部门要密切配合，形成合力，搞好服务。要坚持“因地制宜、注重特色、优质高效”的原则，建设一批“高起点、高标准、高要求”的高效生态农业示范基地。

　　?3、健全机制，规范土地流转。要研究制定新举措，推进农民承包土地及宅基地双流转。要对土地流转合同进行严格审查和监督，健全土地流转综合配套的长效机制，实行制度化和规范化管理。要健全农村承包土地流转档案和土地台账，实行土地“户籍式”管理。要设立土地流转风险资金，尽快建立乡级土地流转仲裁机构，及时解决土地流转纠纷。要加强对土地流转的管理，解决有人办事、有标准办事、有章办事的问题，促进土地依法有序流转。

　　4、培育市场，加快土地流转。政府要逐步加大对土地流转的政策扶持和资金投入，制订对规模经营的种粮大户进行奖励激励的政策，对签订流转合同较长的农户，充分考虑市场因素，确保被流转土地的农民收益不受损害。要着力培养土地流转中介机构及土地流转经纪人队伍，加速土地流转进程。要健全农村社会保障机制，加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工权益保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性。

　　5、加大培训力度,增强农民就业能力。要建立对农村失地农民的专门培训制度，提高非农就业能力，拓宽就业门路，并进行指导性就业，促进农民特别是失地农民向非农产业转移。要把土地流转速度和规模与本地区能提供的新的就业岗位相衔接，与推进城镇化进程相衔接，稳步推进城乡经济一体化建设。