土地争议对调处裁决制度的呼唤 — —起土地争议事件引发的思考

　　近年来，随着我国城市化、工业化进程的加快，土地利用中的矛盾日益突出，土地争议呈现出数量快速上升、规模不断扩大、争议类型和内容日益复杂化趋势，对地区经济发展和社会稳定的影响程度也日益明显。北京市延庆县永宁镇的一起土地争议是一个典型案件，通过剖析此案件，可以看出目前我国在解决土地争议过程中存在的制度性障碍。

　　一、永宁土地争议案基本情况

　　永宁镇位于延庆县中部，明清时期曾为著名商业重镇。2002年初，永宁镇政府为激活地区经济，充分发挥古城的历史文化内涵，经县政府批准，以旧城改造的方式实施“恢复永宁古城风貌”项目。该项目占地68亩，其中国有土地30亩，涉及7家国有单位;集体土地38亩，涉及四个村委会、82户农民。项目总投资6500万元，拆迁建筑面积21368.75平方米(其中私户房屋建筑面积9802.72平方米)，建仿古建筑25000平方米。拆迁安置采取“双低价”的方式进行，即拆迁补偿费低和回迁购房费低。具体标准为：被拆迁房屋补偿为364元/平方米，住宅楼购买价为800元/平方米，商业房回迁价1300元/平方米(超指标回迁价3500元/平方米)。被拆迁户虽然都签订了《拆迁补偿安置协议》，但是由于被拆迁户难以承受回迁(购房)差价，被拆迁农民与镇政府发生了争议，开始了长达三年之久的诉讼、复议和上访之路。其间，他们跑遍了与之有关的各个部门，经历了行政处理、行政复议、二审行政诉讼和多次上访，涉及部门包括永宁镇政府、延庆县国土局、延庆县政府、延庆县人民法院、北京市第一中级人民法院、北京市国土局、北京市信访办公室、北京市政府、国土资源部、国家信访局等，仅到国土资源部进行集体重复信访就达27次之多，穷尽了现行法律中所有的争议解决渠道，但到目前为止，仍无法知道究竟哪一种渠道、哪一个部门能够有效地解决他们的问题。虽然，在中央政府部门的多次督导催办下，延庆县政府现已开始与他们坐下来谈问题，并提出了具体解决方案。但是，对农民来说，认为这是县政府在各种压力下不得已而为之，是长期上访的结果。现实条件下，大规模越级重复上访成为他们解决问题的唯一选择。

　　二、对现行土地争议调处制度的反思

　　永宁土地争议案处理过程中反映出的问题，在当前具有普遍性，在一定程度上说明了现行土地争议调处制度的不适应性。

　　(一)现行土地争议处理制度无法妥善解决争议

　　新的形势下，随着土地争议的数量增长和内容复杂化、多样化，原有制度设计已无法适应现实需要。

　　1、从政府解决土地争议的角度来看，主要有政府处理(裁决)、行政复议和信访等渠道。本次土地争议中，土地权利人历经全部救济途径，表面上看，都给了农民一个答复，但补偿的实质问题并未解决。从争议解决的过程来看，争议之初，县、镇政府对农民的意见不重视，千方百计回避补偿的核心问题;矛盾激化后，地方政府采取各种手段来阻止农民大规模上访;农民上访引起上级部门重视后，地方政府才真正坐下来与农民谈实质问题，而这时解决问题的难度已加大，并且这时政府解决问题的出发点已不单单是一个中间裁判者，而是既要领回群众，依法处理问题、解决问题，又要解决群众实际困难，使群众息诉罢访，行使的是政府综合职能。在客观上，这也容易使上访人认为政府已妥协，从而产生负面影响，不利于政府今后相关工作的开展。从长远来看，信访制度在解决土地争议中主要是督促有关部门落实，起辅助性作用，而不是具体解决争议，起主要作用。毕竟，信访制度解决问题，有其技术性、专业性方面的限制。

　　2、从人民法院解决土地争议的角度看，由于制度设计及执行等方面原因，土地争议仍无法在这一环节得到全面解决。

　　(1)在案件管辖上，根据《行政诉讼法》规定，土地争议行政案件第一审由基层人民法院管辖，由于做出处理的地方政府与受理法院之间的特殊关系，以及土地争议的复杂性特点，土地行政案件很难进入诉讼程序，即使进入了诉讼程序，审理中也难免存在倾向性或回避主要矛盾的情况。从本案来看，当事人在延庆县人民法院不予受理的情况下，先后十几次向中纪委、最高人民法院、最高人民检察院、北京市人民检察院以及北京市第一中级法院申诉，最后在最高人民法院立案庭的干预下，县法院才予以受理。从判决的内容看，判决书中关于“本院认为，被告县政府、永宁镇人民政府，从发展经济出发，恢复永宁古城风貌，进行拆迁改造，是得民心、顺民意，得到市、县两级政府的大力支持，符合党的政策的一项工程……”的表述，有违司法判决的严肃性和中立性，带有明显的倾向性。

　　(2)在法院审理上，根据我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理土地行政案件，主要审查政府处理决定是否合法，不审查补偿标准等具体内容的合理性和适当性。在判决形式上，主要是维持、撤销或部分撤销判决，而不作变更的判决。在实践中，补偿标准的合理性等具体内容恰恰是解决土地争议的关键。在本争议中，无论是对拆迁补偿法律适用、拆迁宅基地性质争议，还是项目用地问题争议，其核心都是围绕补偿标准展开的。因此，行政诉讼的维持或撤消判决，并不能解决根本问题，只能在政府与法院间“踢皮球”。本案经人民法院两审判决后，仍未解决问题就是明证。

　　(二)现行土地争议救济制度效率低、纠错能力差

　　本案争议从发生到现在，已历时三年，农民到十余个相关部门上访、申诉达百余次，问题仍未妥善解决。2005年初，延庆县政府面对农民的反复上访进行深刻全面反思时，发现当初工作中确实存在失误，并开始出台更正措施，制定双方基本认可的补偿方案。从这里来看，当事人在走完了现行法律中的所有争议解决渠道后，地方政府的失误并未得到纠正，现行土地争议处理制度的纠错能力和对土地权利人合法权益的保护能力在本案件中并未有效发挥。因此，现行土地争议救济制度的效率和纠错能力有待进一步提高。

　　(三)现行土地争议解决制度社会成本高

　　本案争议解决过程中，政府、农民和社会都付出了高昂代价。

　　1、政府方面。在经济上，从调整后的补偿方案可以看出，每平方米实际上提高了600元，综合各项支出合计约569万元。目前，县政府已决定准备拿出1000万元来解决此事，县政府主要领导也明确表态，要在经济上不惜一切代价平息此事;在人力上，争议发生以来，不仅县、镇政府主要领导及相关工作人员耗费了大量时间、精力处理此问题，而且从2004年8月19日起，延庆县人民政府成立了专门工作组，由两位副书记包案，重要会议县长、书记亲自参加，并在永宁镇设立了2—5人的常驻办公室，可以说，当前县、镇政府的相当一部分精力放在此事上;在政府投资方面，本项目投资的6500万元，除县政府补贴700万元外，其余为国有广厦公司贷款及部分施工企业垫付资金。由于土地争议久拖不决，大部分房屋闲置，国有资金无法收回。

　　2、当事人方面。从争议发生以来的三年中，被拆迁户为解决问题，四处奔波。仅交通费一项，就超过15万元(三年来当事人到北京市内各中央机关上访，仅规模在50人以上的就达60余次，每人次费用约为50元)，另外还有咨询费、律师代理费等各种费用，总计不下60余万元(当事人称已过百万元)，这还不包括上访人的误工损失及相关间接损失。

　　3、社会成本方面。在地区经济环境上，由于争议长期得不到解决，大量个体户无法回迁恢复营业，永宁商业街的商业环境和商业气氛逐步丧失;在政府工作方面，相关工作也无法开展。由于农民的问题长期得不到解决，矛盾不断激化，在共同利益的驱使下，农民上访人数从开始的三五人发展到上百人，并形成了有组织、大规模的上访队伍。争议问题变得越来越复杂，处理难度和成本大大提高。在一定程度上，给社会稳定带来了负面影响。

　　三、进一步改革和完善土地争议调处裁决制度

　　土地争议，已成为当前社会的热点和焦点问题，大量土地争议如不及时有效解决，将在一定程度上激化社会矛盾，严重影响法律的权威和政府形象。国土资源部《2005年工作要点》和国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》中均明确提出要建立和完善土地争议调处裁决机制的要求。因此，针对新形势下土地争议的特点，建立一套完善而有效的争议调处裁决制度，提高案件处理质量和速度，已成为我国当前和今后相当长时期内不可忽视的重要工作。

　　从长远来看，借鉴西方的行政裁判制度，建立具有准司法效力的土地争议调处裁决制度，应是制度完善的目标。未来的土地争议调处裁决制度建设，应通过全国人大制定一部专门法律，从法律层次上明确我国土地争议调处裁决的机构设置、程序、效力等一系列问题。从现实需要来看，由于土地争议涉及面广，情况错综复杂，融社会、经济和法律问题于一体，从我国解决土地争议的现实急需出发，成立具有独立法律地位的专门处理机构已成为完善土地争议解决制度的必要措施和手段。独立的土地争议调处机构，不仅可以方便争议当事人寻求法律救济，而且有利于集中社会资源，降低争议解决社会成本，提高争议处理效率，使土地争议调处裁决工作逐步走向制度化、专业化，也避免了对疑难争议互相推诿，延误处理时机的现象发生。为此，建议如下：

　　1、为保障我国土地争议解决机制的顺畅，应尽快在中央政府成立专门的土地纠纷调处裁决机构，将各行政主管部门中解决土地争议的职能相对集中，直接受理各地影响较大的和不服地方政府处理的土地争议，以加大土地争议调处工作的力度，及时化解社会矛盾，有效维护社会稳定和促进经济发展。

　　2、加快专业化人员队伍建设。建立一支政治素质高、政策水平和业务技术精的土地争议调处队伍，是保证土地争议调处裁决工作有效开展的重要前提条件，因此，应尽快实现土地争议调处裁决人员职业化，并通过制定严格的执业道德、执业规范和考核标准，依法约束执业人员行为，淘汰低素质的从业人员，以提高整个行业的执业水平。