居住物业管理存在的问题及相关建议——以上海为例

回建强 上海易居房地产研究院

上海是全国较早进行住房改革的城市，1994年开始实施公有住房销售政策，目前售后公房(包括直管公房和系统公房)占居住物业比例为48．7％，规模很大。截至2008年底，上海市物业项目总面积约8．1亿平方米，其中居住类物业4．72亿平方米。截至 2007年，上海市已纳入物业管理的住宅面积达97％，涵盖住宅小区10870个，其中售后公房5297个。物业服务从业人员20余万人，其中管理人员的比例为 10．7％，各种维修、养护、秩序维护等操作员工的比例为89．3％。

对于上海居住物业管理的现状，应从两个角度来看。一方面，对于1998年后房改出现的商品化住宅小区，物业管理基本进入正轨。小区聘请物业服务公司进行市场化管理，物业公司按照上海市物业服务等级服务的相关规定，通过按规收费，提供相应的物业服务。另一方面，对于售后公房的物业管理，虽然很多小区也进行了市场化物业服务公司招标，但更多的售后公房小区的物业管理存在问题，如物业管理收费方面，自1996年起，上海市物价局、房地资源局相继颁发了《关于公有住宅售后管理服务费收取标准的通知》、《关于调整公有住宅售后管理费和房屋修缮人工费等收费标准的通知》等，规定售后公房实行政府指令价，按户分别调整为4．5元、6元、7．5元，高层住宅每户每月5—10元。另外每户每月收取保安服务费 3—6元、保洁服务费3—6元。住宅小区中的非居住房屋协商定价。时隔13年，至今未作调整。

从整体看，上海居住物业管理发展较早，水平相对较高，但仍存在着各种各样的问题。其中有两个问题比较突出，一是物业维修基金的运用，二是售后公房的物业管理。

一、关干物业维修专项基金的运用和制度安排

物业维修专项基金(下文简称维修基金)是住宅物业得以延续使用寿命的资金来源，其保值增值和合理利用对物业管理的运作十分重要。

然而，上海市住宅小区的维修基金使用和管理情况不容乐观。根据建设部、财政部2008年2月1日发布的《住宅专项维修资金管理办法》，当专项维修资金的余额不足30％时，业主还需要再交纳。据统计，目前上海已有涉及到6万多户居民的小区维修基金低于或接近30％的红线，这些小区的物业维修将面临无钱可动的局面。

对于维修基金的使用和管理问题，新商品住宅和售后公房面临的局面是不一样的。新商品住宅由于房龄短、设备新，并且物业管理比较到位，业主收入高，业主委员会作用较大，短期内不会出现维修基金不足问题；但随着房龄的增长，维修基金的动用会逐渐频繁。售后公房由于历史欠账太多，导致维修基金被大量使用，而再次征集又面临很多困难。因此，在维修基金的问题上，售后公房小区较商品住宅小区更加急迫。

此外，维修基金还存在滥用及监管不利的问题。根据“专款专用、按幢设账、核算到户”的原则，维修项目完成后，业委会应根据竣工决算进行维修基金的具体分摊，并计入各产权人明细账户中，这是公共维修基金使用管理的基本办法。然而在基金的使用过程中，存在着缴纳多少不清楚、自己名下有多少不清楚、集合账户中资金有多少不清楚、基金怎么使用不清楚等问题。所有者没有办法对基金的情况行使知情权与监管权；政府也没有建立公共维修基金的数据平台，做到款、账、用的公开透明，其对公共维修基金的使用监管义务没有落到实处。更有甚者，把本不该列支的费用列支在维修基金中，如一些小区的业主委员会活动经费，物业费不足部分都可能列支维修基金，从而造成维修基金的无序消耗。

建议从五个方面解决维修基金存在的问题。

第—，要充分发挥业主委员会的作用。居住小区建立合法、执行力强的业主委员会，有利于再次筹集物业维修专项基金，有利于基金的合理使用和管控。

第二，实行“维修基金首次征集十逐年逐月定额积存”相结合的制度。我国香港地区《建筑物管理条例》明确，在物业管理费用中将“设立及维持一项特别基金”作为强制性条款。此项条款中的“特别基金”即我们俗称的“维修基金”，二者之间的不同在于，我国香港地区在房屋交付使用时，没有首次募集维修基金的强制性规定，而是通过业主在物业管理费用中拨备一定的比例，逐年逐月地积累而形成的。其优点是使维修基金在业主较轻松、可承受的价格范围内逐年逐月积存。但由于缺乏首次原始资金的强制性募集，往往在出现突发性事故时，“特别基金”的积存金额可能无法及时抵冲所需的工程资金。

《上海市商品住宅维修基金管理办法》规定，在房屋交付使用时，强制性募集房屋维修的原始储备资金。在房屋使用的前期，倘若出现突发性事故，业权人有能力根据工程需要支付足够的工程资金，保障了业权人的基本利益。但由于没有相适应的法规引导，以致逐年逐月定额的补充渠道一直处于不完善状态。对房屋的长期修缮、更新、改造而言，危机与矛盾一直潜伏。

因此，将我国香港地区的“在物业管理费用中拨备一定比例的维修基金”同上海市的有关规定相结合，是使维修基金纳入良性运行的最佳方法，即“维修基金=首次募集+逐年逐月定额积存”。由于上海市商品房建设具有阶段性发展的特点，可以尝试逐步试行、逐步完善、继而全面推广。

第三，探索住房公积金代缴维修基金的解决路径。新建住宅或售后公房的首次征集维修基金相对容易，原因是到房管部门办理产权登记必须先要缴纳维修基金，但再次征集就缺少这样的强制性手段。虽然新修订的《物业管理条例》规定了向业主再次征集维修基金的权利和义务，但实践中缺乏足够的可行性。

维修基金直接关系居民住房的维修和安全，在逻辑上也符合住房公积金的使用范畴，因此，通过按月扣缴一定数额公积金来补充住房维修基金就成为可能。不过目前《住房公积金管理条例》还不允许公积金直接缴纳物业费或维修基金，因此，政府有关部门应对此问题进行相关研究，修改相关法律条文，为公积金缴纳维修基金打通法律障碍。

第四，维修基金的运作管理纳入公共事业管理范畴。由于目前物业管理行业发展良莠不齐，财务管理制度不规范，将维修基金交付物业管理公司收取，可能出现被挪用甚至侵吞等现象。因此，建议将物业管理费用(含维修基金)的收取，纳入公共事业费用的管理范畴。通过银行系统的代收监管，利用自动化账务处理，进入银行管理系统的物业管理费用中，使物业管理费与维修基金自动分离、转帐，进入物业管理公司与维修基金监管帐户。

第五，政府要发挥公共管理职能，通过对业主的收入结构进行分析，对确实无力缴纳维修基金或物业费的住户进行专项补贴。

二、关于售后公房物业管理的市场化运作

目前，上海售后公房物业管理问题比较突出，其核心问题是物业费收缴不力，不能支持物业服务公司的正常运营。主要有三个原因：

首先，CPI持续增长造成用工成本持续上升，而售后公房物业费标准却长期维持不变。有关统计显示，1997年以来，我国物价消费指数平均以3．5％的比例上涨，按此计算，至今消费指数上涨了38．5％。与居民生活密切相关的水、电、煤气等公用事业收费，从 1992年以来频繁调整，已形成周期性调整态势，且调整幅度较大。而目前上海售后公房物业管理费平均每平方米只有0．23元，商品房平均物业收费也只有 0．8元。消费指数的增长加重了物业服务企业的各项管理成本。

其次，上海最低工资和社保基数不断提升，造成物业企业管理成本不断提高。据核算，与2003年标准相比，到2008年4月，物业服务企业年均每人增加了13586元。对上海11个区180个售后公房小区的抽样调研结果显示，最低工资标准从840元调高至 960元，平均一个小区的年工资支出将增加43656元，相当于少收一个月的管理费。人工成本的上涨给物业服务公司的经营带来越来越大的挑战。

再次，不少业主消费意识薄弱，拖欠、拒缴物业服务费比较普遍。由于售后公房的收费标准长期游离于市场水平之外，低廉的收费与业主日益高涨的服务要求相悖。不少业主以服务不到位、管理措施跟不上为由拒付管理费，导致管理费收缴率逐年下降。据了解，一般售后公房的管理费平均收缴率仅为80％，经租房的收缴率则更低。低收缴率，造成售后公房物业管理难有实质性突破。

此外，还有一个重要的原因，售后公房业主很多是退休人员、低保户，甚至是无收入人群，这些人消费能力低下，即使有交物业费的意愿，也缺少实际的支付能力。

针对售后公房物业管理中存在的问题，上海市政府采取了综合治理措施，各区县也通过对物业公司采用服务竞赛、达标服务等形式进行财政补贴，使这些小区的物业管理有所改善，但仍未根本解决问题。建议通过继续深化相关工作，对售后公房的物业管理进行专项治理。

首先，要按照市场行情逐步调高物业收费水平，提振物业服务公司的积极性。售后公房物业管理市场化失灵的根本原因是物业费标准过低，未实现市场化，这直接挫伤了物业服务企业的积极性。还有两个客观原因是很大部分售后公房的物业服务公司并非业主委员会从市场上招聘选拔，而是各区房管所转型而来，具有复杂的历史遗留原因；再有，售后公房客观存在部分低收入人群，如果提升物业费标准，这部分人很可能负担不起。

对于前者，政府相关部门应加强指导，协助小区建立执行力和责任心较强的业主委员会，进而通过民主表决更换市场化的物业服务公司，在此基础上适当提升物业费，保障物业服务公司的合理利润，从而也获得物业公司提供的优质服务。对于后者，政府有关部门应做好调查核实工作，困难人群是客观存在的，但具体比例是多少，困难程度有多大应调查清楚。绝不能因为存在少数的低收入人群而影响整个小区甚至片区的物业管理水平和相关改革。

物业管理费的收取也可以参照维修基金的办法，引入公积金代缴代扣机制。对于无公积金的人员，符合补贴标准的由政府给予一定补贴。

其次，要变政府被动补贴为主动参与。政府对困难小区物业管理实行补贴的行为应当形成规范，建立机制：将政府直接补贴的方式，转变为通过市场运作，为此类小区购买基本物业服务的方式。政府部门变被动为主动，调动小区业主的参与积极性，通过小区业委会提出申请，政府审核审定，符合标准者，由政府购买物业服务，采取差额补贴的方式。政府还应对小区的物业服务企业水平和人员变动情况进行动态监控，在实际情况允许的条件下，适当提高物业收费标准，辅助售后公房小区实现物业管理的市场化运作。

此外，政府补贴的方案还可以引导以国有企业为主的物业公司作为实施主体，在获得适当效益的同时，努力增强社会责任感，突出社会效益。