对加快推进宅基地登记发证工作的几点思考

　　宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。近年来，由于受工作经费匮乏及相关法律政策束缚等因素的制约，农村宅基地使用权登记发证工作进展缓慢，权属纠纷日益增多，出现了一些亟待解决的突出问题。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的出台，将进一步加快宅基地使用权登记发证工作的进程，让所有宅基地使用权人的合法权益真正得到保护，笔者就此谈几点初浅的看法。

　　一、开展宅基地使用权登记发证工作的必要性

　　加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定。

　　(一)宅基地使用权登记发证可以提高农村宅基地的使用效率，促进新农村建设。我国处在城市化过程中，长期以来农村居民点无效扩张导致农村建设用地使用效率低下，其主要原因就是农村居民获得宅基地成本低，一户多宅的现象突出，城市化进程中大量农村民已经迁往城市居住，并且已经获得了城市社会保障，但在农村还拥有宅基地。这现象大量存在，导致城市建设用地与农建设用地同时增加，进一步加大了耕地资源保护的难度。宅基地产权登记发证工作不仅可以有效禁止无效宅基地需求，还以通过进行新农村建设提供农村基础设施，消灭空心村，有效提高村庄土地资源的节约利用水平。

　　(二)对农村宅基地使用权登记发证的规范，进一步强化了农村宅基地的社会保障作用。对符合标准的宅基地进行产权登记，既可以在法律上对村民的合法宅基地进行有效保护，也可以防止农村建设占用大量的优质耕地资源。同时，规定一户—处宅基地的要求，可以有效保护农村集体宅基地的社会保障作用。在各地工业化进程中，城市边缘区的大量农村建设用地必然在城市化过程中转化为城市建设用地。产权登记可以使农民的合法权益在房屋拆迁过程中得到有效保护，从而减少各种社会矛盾。

　　长期以来，由于农村宅基地缺乏有效的法律约束，导致农村一户多宅的现象普遍。大量的宅基地需求，导致大量耕地资源被占用，宅基地分配不公也会引发社会矛盾。在华北平原这种现象尤为普遍，由于平原居住条件的特征，农村申请宅基地成本低，导致农村居民点需求不断增加，蚕食农村周边优质耕地资源。在获得新宅基地的同时，已有老宅基地被荒废，很多农村出现了空心村现象。结果造成一方面农村人均耕地资源在减少，另一方面大量宅基地闲置浪费。进行产权登记可以在保障村民依法享有集体成员的宅基地权利的同时，有效抑制农村无效的宅基地需求，切实保护好的土地资源，特别是农村周边优质的耕地资源。

　　(三)明晰了宅基地的产权定位。长期以来，由于缺乏明确的产权登记要求，很多城市居民出于各种考虑，购买农村的宅基地及其各类小产权房，引发大产权纠纷。在法律上禁止对城市居民宅基地产权登记，可以防止城市居民在法律缺失情况下购买小产权房，从而有效保护了城市居民的合法权益，在法律上进一步约束了小产权房的需求。总之，农村宅基地产权登记发证工作，不仅可以有效保护农民合法宅基地权利，切实保护农民权益，也可以促进农村建设用地的集约利用水平，进而切实保护耕地资源。

　　二、宅基地使用权的几点基本特征

　　所谓宅基地使用权是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的、没有使用期限限制的集体土地使用权。根据相关法律规定，宅基地使用权具有以下几点特征：

　　(一)权利类型为用益物权，权利主体具有特殊性。《物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为用益物权。只有本集体经济组织成员才能取得宅基地使用权;非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权，尤其禁止城镇居民在农村取得宅基地。如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004)28号)、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)明文禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为其住宅发放土地使用证。

　　(二)权利客体为农民集体所拥有的土地，需要经过依法审批才能取得，而且是无偿取得。这些土地属于建设用地，具体的地类为住宅用地中的农村宅基地。根据《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，还需要依法办理农转用审批手续。宅基地是农村集体经济组织依法分配给其成员用于住宅建设的，带有福利保障性质，权利人不需要支付费用。

　　(三)宅基地的数量和面积受到限制。《土地管理法》明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。但如果宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。宅基地的面积国家没有统一规定，由各省、自治区、直辖市规定，申请宅基地不得超过规定的标准。

　　(四)虽然没有使用期限限制，但宅基地使用权权能受到限制。权利人去世的，宅基地使用权可以作为遗产依法继承。根据《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，但宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。而根据现行法律和国家有关政策规定，宅基地使用权所受到的限制主要表现为不能抵押、不能自由转让，只能向符合条件的本集体经济组织成员进行转让等。

　　三、目前宅基地使用权登记发证工作中存在的主要问题

　　(一)大量历史遗留问题制约了宅基地的初始登记。宅基地管理有一个逐步规范的过程。在宅基地管理制度不规范不健全的时期，产生了大量没有经过审批就占用宅基地、一户多宅、少批多占宅基地等遗留问题。实践中，宅基地超面积的现象尤其突出。对这些问题如何处理，如果没有明确的指导意见，地方很难进行登记发证。另外宅基地权属不明晰等因素也客观上制约了初始登记工作顺利进行。

　　(二)工作经费缺乏。1993年6月，国务院召开全国减轻农民负担工作电话会议后，农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费等被取消，宅基地登记工作因失去经费来源几乎陷于停顿。2004年1月，财政部、国家发改委、农业部联合下发了《关于公布农民建房收费等有关问题的通知》，明确规定国土资源部门收取农民的宅基地登记费用只包括土地证书工本费，证书种类由农民自愿选择，普通证书5元/本，特制证书20元/本。但据估算，每一宗宅基地的登记发证成本包括登记相关表格制作印刷、人员交通、调查设备购置、测绘费、证书购置打印费用、档案管理费用等，综合成本至少需要50元。每登记一宗宅基地，登记机关就要补贴40多元。宅基地登记收费入不敷出，严重影响了工作的正常开展。

　　(三)无法对宅基地的实际流转及时进行变更登记。宅基地使用权的特征决定了其移转受到限制。但宅基地使用权人对所建房屋享有完整的所有权，可以对房屋采取包括转让在内各种合法的处分行为，因此在实践中经常出现宅基地随房屋发生转让而实际发生移转的现象，有的甚至随房屋进行了多次移转，而房屋的受让人又不符合取得宅基地使用权的降件，导致无法进行变更登记。另外，宅基地的可继承性，导致实践中通过合法继承而出现的一户多宅、城镇居民取得宅基地(如子女通过上学、参军等成为了城镇居民)等现象，也因没有政策依据进行变更登记。

　　四、对加快推进宅基地使用权登记的几点建议

　　(一)严把宅基地使用权登记关口，保障登记发证的正确性与准确性。

　　由于在农村宅基地使用权登记中采行“登记生效主义”，宅基地使用权受到国家法律保护，因此保障登记的正确性十分重要。登记部门和登记人员应该对登记申请资料进行实质性审查，做到权源合法、界址清楚、面积准确，必要时要到现场踏勘。同时也要把好登记注册前的审批关。明确界定、坚决执行“一户一宅”的规定，对多出的宅基地一律不予登记、不予发证，这要求登记人员必须依法办事，不徇私情。在登记过程中认真履行公告程序，接受村民的监督;妥善处理农村宅基地产权纠纷、面积不实等实际问题，合法合理、公平公正地解决历史遗留问题。严禁通过登记将违法用地合法化，尤其不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。此外，还要对宅基地使用权登记发证工作中发现的问题加强研究，探索创新，不断积累经验，为出台新的政策和规定奠定实践基础。

　　(二)通过采取多种渠道、开源节流，解决登记发证经费问题。各地国土资源部门要以此次开展宅基地登记发展的契机，及时向当地政府汇报，使其充分认识开展宅基地登记发证工作的重要意义，争取地方政府及相关部门的重视和支持，争取财政经费支持;采取批量登记发证和结合新增宅基地的审批来加快进度、节省登记费用支出等。

　　(三)加大宣传力度，落实便民措施。登记申请是登记制度的特点，没有登记相关人的配合很难顺利开展登记工作。因此，应该加大宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持，增强农民保障自身合法权益的意识，在全社会形成凭证管地、依法用地的社会氛围。同时，为了方便农民申请办理宅基地使用权登记，有条件的地方可在基层国土所设立专门的收件窗口，负责具体工作落实。各级国土资源部门要切实转变工作作风，增强服务意识，提高工作效率，加强业务培训，提高工作人员的业务素质，积极为农民群众办理登记提供热情周到的服务。

　　(四)加强领导、周密安排，确保宅基地使用权登记发证工作如期完成。宅基地使用权登记发证涉及到使用人的合法权益，是集体土地登记发证工作中的难点热点问题。各级国土资源部门应高度重视，应由主要负责人要牵头领导，选调业务能力强的人员组成工作班子并配置工作所必需的计算机、打印机等设备。同时，根据本地区宅基地使用权登记发证的工作量和领证需求的轻重缓急，制定周密的工作计划，制定实施意见，统一技术标准，规范工作程序;及时妥善解决宅基地登记发证中出现的普遍性和较大的技术与政策问题，加强对宅基地登记发证工作的监督检查，确保宅基地登记发证工作顺利实施。