我国宅基地产权制度的现状以及改革实践

　　一、宅基地产权制度的突出问题

　　1.一户多宅和超标占地现象比较普遍，土地浪费严重

　　作为一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，而非通过市场行为交易。农民取得宅基地使用权的成本基本为零，这激起了农民尽可能多占宅基地的欲望，农村宅基地取得的监管措施并不严格，批少占多，建新房也拒不交出闲置下来的老宅基地，占有多处宅基地等现象比较普遍，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍，土地浪费严重。

　　2.城市化进程加剧了农村宅基地的闲置

　　随着我国城市化进程明显加快，大量农民涌入城市，其中有相当一部分农民在城市已有稳定的工作和收入，农村人口的减少，使得相当一部分宅基地闲置，而城市化的加快使城市建设用地需求增加。显然，现行的宅基地资源并未在统筹城乡的背景下得到合理配置。

　　3.城乡结合部宅基地隐性流转与私下交易大量存在

　　在经济发达地区的城乡结合部地带，农房买卖、出租、抵押十分活跃，宅基地使用权因此而变相流转。由于这种流转并不受现行法律的认可，因此只能采取私下交易的方式，无疑增加了交易成本和交易风险。

　　4.宅基地保障功能弱化，资本功能日益凸显

　　宅基地制度设计的定位是在于其保障功能，即保证农民的居住权。但随着市场经济的建立，在城乡统筹背景之下，要求城乡各种要素能够自由流动，农民对宅基地不仅限于居住的要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求，宅基地资本功能日益凸显。

　　5.宅基地拆迁补偿缺乏相应规定，补偿偏低

　　农村房屋在拆迁前，需要依法办理集体土地征收手续，将集体土地变更为国有土地，即宅基地上的房屋应先征地、后拆迁。按照现行法律，农村集体可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给予“合适”的补偿，但“合适”的补偿标准却并未明确界定，由此给农村宅基地上的补偿带来了很大的随意性。如果对拆迁房屋按照《土地管理法》中规定的地上附着物给予补偿，那么与临近国有土地上房屋的补偿标准相比，明显偏低。

　　二、宅基地产权制度改革的实践

　　1.宅基地实行有偿使用，导入市场机制

　　为了提高宅基地使用效率，一些地方开始探索宅基地有偿使用制度。从1985年开始，山东省进行了农村宅基地有偿使用试点，并取得了显著效果，节约了耕地，减少了宅基地纠纷，增加了农村集体经济组织的财产。1990年，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知中提出，进行农村宅基地有偿使用试点，确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费;超标准用地的，应规定较高的收费标准;对级差收益较高地段，收费标准要适当提高。1993年7月，为了减轻农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费在农村收取的部分等，农村村民申请宅基地使用权不需要交纳费用，只需交纳相应的工本费即可。2009年，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，要求各地在严格宅基地管理、依法保障宅基地用益物权的基础上，积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，提高宅基地利用率。

　　由于宅基地导入市场机制，实行有偿使用，这为将来宅基地的流转提供了一个契机。但是也应当看到，即便在城市职工社会保障相对较为完善的前提下，仍存在通过取得划拨土地建房的情形，职工仅需支付相对较低的价格取得房改房。因此，在农村各种社会保障还比较欠缺的情形下，宅基地实行有偿使用无异会加重农民的负担，影响农民的居住保障。对于宅基地的初次取得，仍应限定身份，取得对象为集体经济组织成员。同时，宅基地的初次取得仍应坚持无偿制度，一户多宅以及超标占用宅基地的，对于多出标准的宅基地应实行有偿使用。

　　2.宅基地换房，引导农民集中居住

　　目前，对“宅基地换房”尚无一个严格的法律定义，从全国各地的操作实践来看，大概是采取如下两种方式运行的：一种是在土地利用总体规划范围之内，为了节约集约用地，将分散的自然村落撤并，引导村民集中居住，将村民原先分散的宅基地置换出来，重新在集体所有的土地上另辟新址建房;另一种是在政府主导下，农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。目前，上海、天津、嘉兴、成都等地都在进行宅基地换房的试点工作，比较有代表性的是天津模式。天津通"宅基地换房”的方式，村民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再通过招标、拍卖、挂牌等方式出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。新的小城镇，除了村民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。另一方面用于农民的社会保障，把农民也纳入社会保障体系之内。“宅基地换房”后，耕地并没有减少，原有的农民土地承包关系没有改变，农民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去。

　　宅基地换房、集中居住后，村民的原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加，有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化进程，盘活土地资源，解决农村就业，改善村民居住环境，提高生活质量。但此种模式也有较多问题。比如：农民集中居住后，水、电、气、物业服务费等生活成本增加，集中居住区可能离承包地较远，村民的交通等成本也相应增加，耕做变得不尽方便。同时，村民原有的一些家庭产业经营在集中居住后也变得不可能，一些农民的家庭收入也下降了，集中居住区的房屋是安置给特定的农民，禁止从事变相的房地产开发，但在各地实际运行过程中，集中居住修建的房屋除了安置农民外，往往还有剩余，一些建设单位将其对外出卖，获取利润。宅基地置换、集中居住这种方式并不适合在全国推广，它主要适用于经济较发达的城乡结合部，或是有产业支撑的村落。

　　3.农房(宅基地)抵押，解决农民融资难问题

　　当前，农村金融市场发展明显滞后，农民贷款难已是一个不争的事实，如何在风险可控的前提下，扩大农村担保物的范围，是解决当前农村资金匮乏的手段之一。农民用自己的房屋抵押担保是一个不错的选择。

　　早在2001年，湖州即出台了《湖州市区农村农民房屋抵押登记办法》，规定湖州市农民最高可申请房屋(连同土地)评估价70%的贷款。安徽宣城也于2002年启动农房抵押工作，2009年成都也出台了《成都市集体建设用地上房屋抵押登记(暂行)规定》，规定村民的房屋可用于抵押，但应当提交农村集体经济组织同意抵押的证明材料。从目前的情况来看，大部分农村房屋抵押贷款都由农村信用社参与，由于此项贷款具有金额小、成本高、利润低、风险大的特点，许多国有银行及股份制银行仍未介入此项工作，同时，农村房屋抵押的担保方式相对于其他信用担保方式，也显得手续较多，费用较高，农民和信用社都不很情愿。对于农民将农房抵押给城镇居民贷款，由于这种抵押有可能是名为抵押实为农村房屋的买卖，因而应予以禁止。在推进农村房屋抵押的同时，政府也应加快建立农村公共住房保障制度，保障农民房屋抵押后的居住问题。同时可允许城市廉租房对农民开放，特别是对那些把自己的房屋抵押出去后的失房农民。当然也应当看到，农民的确存在贷款难问题。但一味在宅基地上做文章还值得深思。国际经验表明，土地抵押有利于改善农民获得信贷，但并不是农村金融市场发展的决定因素。一些允许农民土地抵押贷款的国家，农民面临的信贷约束问题也很严峻，解决农民贷款难问题，还应当在完善农村金融体系、创新农村金融产品及服务方式上多做文章。

　　4.宅基地上联建房屋，引入社会资金进行灾后重建

　　“5·12”地震中，为尽快完成农房修建，恢复灾民生产生活，成都市出台了《关于促进房地产业恢复发展扶持居民安居置业的意见》和《成都市关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》的文件，鼓励社会力量参与灾后农房的联建，即由受灾村民提供自己的宅基地同出资人联合，完成农房修建，政府按照投资者和农户的建设约定分割办理土地使用证、房产证，保证双方权益。其具体操作程序是，农民以本户宅基地使用证向所在的农村集体经济组织提出联合建房申请，经集体经济组织同意后，将其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集体建设用地交由农村集体经济组织进行流转;农产与联建方建房选址经地质灾害危险性评估合格后，按规划许可及规划用地条件和流转合同实施联合建设;待联合建房竣工验收合格后，农产和联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市 (县)国土资源局对农产的原宅基地使用证进行变更，对农产仍颁发宅基地使用证，土地用途为住宅;为联建方颁发集体建设用地使用证，土地用途为非住宅，土地使用年限参照国有建设用地出让年限确定。出资的联建方一般为城里人，事实上已经变相突破了宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转的规定，联建方取得房屋所有权后，其转让不应再受到限制。

　　成都市出台上述联建政策后，社会资本大量涌入乡村，2009年9月笔者在都江堰市大观镇茶坪村实地调研时发现，一个风景宜人的小山村正在大兴土木，各种小别墅倚山而建，已完全看不出朴实的乡村风貌。为农民修建完毕的联建房事实上农民也没有自住，而是交由某公司统一经营，接待各种观光旅游，农民转而受聘为该公司服务。同时，在大邑等灾区，这种联建政策已被一些开发商利用，变相从事房地产开发。由于以上诸多弊端，联建政策已于2009年年底叫停。