土地流转热与冷正面纠缠

　　1978年的一个冬夜，安徽省凤阳县小岗村的18位村民冒着生命危险按下手印，搞起“包产到户”。随后，家庭联产承包责任制在全国广大农村推广开来。家庭联产承包责任制的实行，解放了我国农村的生产力，开创了我国农业发展史上的第二个黄金时代。然而，随着我国经济社会的发展，家庭联产承包造成的农地零碎化经营，已经不利于机械化和规模经营程度的提高。

　　2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。小岗村“包产到户”30年后，土地改革进行深水区探索。

　　2009年10月，禄劝县屏山镇在土地包租网上挂出了一个土地流转大单，以转让土地经营权的方式，对2万亩土地进行招租。这种全新土地经营模式，目前已在云南部分地区推开。但对于农户土地资源相对静态归缩和单一利用刚性的云南边疆地区，除了借鉴东部和国外成熟的流转经验外，该怎样创优土地流转内外环境，以保证土地流转的规模化和高效率?

　　最贵的土地流转租金

　　何加寿刚刚送走了一批来自贵州的参观团。

　　这里是楚雄州禄丰县碧城镇西河村委会烤烟育苗基地，因为土地流转带来的专业化合作取得成功，这个此前名不见经传的村委会迅速闻名全国，今年7月以来，来自全国各地的参观团体络绎不绝。“几乎每天都有考察团。”西河村委会书记兼农民专业合作社社长何加寿说自己已经习惯了应付这种局面。

　　2007年，西河村委会农户以自愿的方式将土地折资入股，由西河农民专业合作社统一组织烟叶生产经营。合作社与农户签订烟叶种植土地折资入股协议，并在明确双方的权、责、利基础上，将规划区域内农户的土地按每平方米1元到1.20元(每亩667元-800元)的价格折资入股，由西河农民专业合作社统一经营管理，经营效益按股(土地折资)分红，合作社与社员在生产经营中利益共享、风险共担。

　　今年，在合作社的基础上，西河村委会农户再次以入股的方式流转土地147亩，建成了烤烟育苗基地。国家烟草专卖局一位高层领导6月在视察该基地后感叹道：“我多年来烟草种植的梦想，在禄丰实现了。”随后，该基地迅速闻名全国。而流转的这147亩土地，也以每平方米1.6元的租金价格，创出了楚雄州土地流转的最高价格。

　　楚雄州委政策研究室副主任孙长友在提起西河的土地流转时分析说，通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。

　　土地流转正在各地流行。但武定县纪委书记李克平通过调研发现，该县贫困地区由于土地承包者外出务工不能经营土地、劳动力进城经商不便经营土地、种田效益不高不想经营土地等原因，导致农村大量土地闲置搁荒。

　　李克平认为，在贫困地区开展土地流转，有利于土地的规模化经营，实现耕地集中连片经营，可以更加合理地对土地进行沟路渠及抽水站等田间配套设施进行综合布置，并提高配套设施的利用效率，提高土地产出率。

　　土地流转正两极分化

　　去年，云南省农业厅曾深入曲靖、楚雄两地的6个县市进行重点调研。调研报告显示，云南省农民对土地依赖程度较高。长期以来，土地流转主要以农户自发形式为主，土地流转总体规模不大、速度缓慢。据农业厅统计，2007年底，全省土地流转总面积为100.49万亩，占承包耕地总面积的2.6%，比2002年的流转面积增加了50万亩，2002年以来每年以10万亩的速度递增。2008年，全省土地流转总面积扩大到252万亩，占承包耕地总面积的6.5%。

　　农业厅的这份报告提到，云南土地承包经营权流转的地区分布不平衡，不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现出明显的区域分布不平衡态势。一些坝区、交通比较便利、耕种条件比较好或人均占有耕地较多的乡镇，城郊、乡(镇)政府所在地的农村土地流转速度、流转面积相对较快较大，偏僻的山区农村土地流转缓慢。

　　而经济发达地区如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州市的土地流转主体呈现出多元化的趋势，随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、龙头企业、工商企业、外商企业、科技人员等农业投资主体流转。

　　另外，云南流转土地用途及模式也开始多样化。随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展;土地流转的对象由本村、本乡、本县内流转逐步向村外、乡外、县外流转;经营内容也由种粮为主逐步转向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶叶、甘蔗、烤烟和养殖等高效益农业为主发展。流转带动模式主要是公司企业、农民专业合作社和农村能人大户三类。调查显示，流转土地流入公司企业的面积占13%，流入合作社及农户的面积占85%。

　　农户后顾之忧制约流转

　　诚然，土地流转在提高土地利用率、增加农户收益的同时，一些制约其发展的弊端也逐渐凸显出来。

　　云南省大理学院马克思主义学院副院长李钢在接受采访时表示，总体上说，云南农户土地流转规模小、速度慢，土地流向以农户之间流转为主，土地利用单一和流转经营不稳定、流转时限不确定、流转机制非市场性等，与民族地区经济发展水平低和劳动力转移不稳定成正比。从一个层面反映出该地农业处于封闭的小农生产状态，说明市场化程度低，经济社会发展落后。

　　李钢认为，农户土地承包经营权的流转，既取决于客观经济发展的需求，也取决于现实经济生活的供给，既要受农户自身思想观念、经济条件的制约，又要受很多外部条件的影响与限制。首先是农民思想意识和生活条件的约束，民族地区经济社会发展严重滞后，绝大多数农村仍然以农为本，基本不具备土地大规模流转的条件;其次是经济利益的约束。农业比较收益的高低是农地流转需求高低的直接条件。

　　另外，农户所拥有的土地资源也约束着云南土地流转。云南山区面积占94%，坝区只占6%，人均占有耕地面积不到一亩，户均占有耕地面积仅5亩左右，两者均远远低于全国平均数。

　　农户土地流转除了受自身条件限制外，还受到诸多外部条件的影响与制约。

　　李钢指出，云南与东部、中部相比，突出表现在市场化、工业化、城市化程度低，这是制约土地流转的根本原因。另外，部分乡镇干部特别是村级干部对农户土地流转不够重视，而干部宣传、引导不到位，也在不同程度上制约了土地的流转。一个典型的例子是，10月13日，一则《关于罗平悄悄进行的土地革命》的帖子以3个版本出现在网络上：征收农民土地(坝区基本农田)，交由国外投资商进行集约化的农业综合开发;征收农民土地(坝区基本农田)，进行土地二次承包，优先面向种植大户;征收农民土地(坝区基本农田)，搞土地改革。3个版本都涉及到一个问题：悄悄进行，没有对村民进行事前告知，没有协议，不知道补偿方案，导致民间谣传四起，进而遭到村民强烈反对。

　　实际上，帖子所讲内容并非真实情况，后经罗平县有关方面澄清，谣言才得以平息。

　　何加寿也坦诚，在组织西河村委会农户进行土地流转时，遇到了很大的阻力，支持率仅有47%，不足一半。直到后来上级政府介入并扩大宣传，才确保了土地流转的顺利进行。

　　创优内外环境是关键

　　上个月，禄劝县屏山镇在土地包租网上挂出了一个土地流转的大单，将对2万亩土地进行招租。据该镇土地流转中心一位姓鲁的负责人介绍，招租广告发出后，目前已有500亩土地进入到具体的流转谈判中。但与2万亩的招租量相比，500亩仍然显少。

　　云南省农业厅党组的一份调查报告显示，当前，由于基层流转服务机构不健全，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。

　　另外，大多数市、县、乡均没有建立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，发生流转纠纷时，没有权威的调解仲裁机构来及时处理，流转双方相互扯皮，影响正常生产生活和农村社会稳定。首先是口头协议多，比如文山州全州口头约定的占79.5%，签有书面合同的仅占18.2%，而签有书面合同并经过公证的流转土地仅占2.3%;其次是有书面流转合同不规范，不同程度地存在着概念不清、条款过于简单或过于繁琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满处理办法不明确等问题，而在一些地方甚至存在违法流转土地情况。

　　大理学院马克思主义学院副院长李钢认为，针对农户土地经营权流转的现状、特点和原因，借鉴东部和国外成熟的流转经验，结合云南经济社会发展实际，关键要创优土地流转内外环境。其中包括文化环境、经济环境和社会环境。

　　转让形式

　　托管 一些外出务工或经商的农户，将承包的土地部分或全部委托给亲友、邻居，只享受惠农补贴，不参与产品分配，这种形式大都是口头协议，一般是一年一定。

　　转包 这种形式是原承包户将承包地全部或部分转包给承接户。转包的权利和义务由双方议定，多为口头协议，一年一定一结算。

　　互换 这种形式主要表现在户与户之间为方便耕作或防止牲畜践踏，将原承包地块互相调换，调换条件及补偿等事宜，由双方协商达成协议，原承包关系不变。

　　转租 这种形式是承包户将承包地租赁给本村农户或本村以外的单位和个人用于开发性生产。承租方以一次或分年度付给出租方租赁金的方式实现转包。

　　分配方案

　　西河农民专业合作社在烟叶种植上的收益包括烟叶销售收入和上级政策性补助。

　　专业合作社从经营利润中提取5%公积金和5%公益金，其余90%收入以按股(土地折资)分红的形式分配给合作社社员。据测算，西河农民专业合作社社员通过土地入股，仅烤烟一项每亩就可获得收益1130.90元，其中土地股金收益每亩平均725元;按每亩经营利润451元的90%分红为405.90元，还不包括社员参与生产经营管理所得每天30元左右的劳务费收入。按每亩用工17.3个、每个工30元来计算，每亩劳务费为519元。三项合计，社员每亩收益为1649.90元。

　　流转阻力

　　云南省大理学院马克思主义学院副院长李钢认为，制约土地流转发展的弊端，首先是农民思想意识和生活条件的约束：一则，农民意识相对保守，不愿、不敢放弃和转包土地，担心土地流转后失去生活的保障和转包经营失败而陷入困境;二则，外出务工、经商的农民比重低，也没有足够的经济实力来放弃承包地，多数人仍有思想顾虑;另外，相当多的群众把“流转”与“失地”等同，这种不恰当的认识制约着土地的流转。其次是经济利益的约束，由于目前民族地区农村缺乏利用现代生物技术提升农业的人才和土地的用途管制，农民认为在现有的价格条件下，即使种植规模扩大，但效益也不能提高，因此不敢贸然接包。另外，根深蒂固的户籍、医疗、教育、社保等城乡二元体制的缺陷，是妨碍农村土地流转的直接因素。