土地流转现状调查及相关问题探讨

　　关于土地流转，家庭承包经营制度实行以来，政策和法律一直是允许的。但是，由于人们思想认识及相关政策法规的滞后，客观上存在着阻碍土地流转的情形。为了把握土地流转现状及存在问题，我们在调查的基础上对土地流转及相关问题作些研究。

　　一、从包产到户到土地经营权流转

　　十一届三中全会的决定虽然没有明确肯定包产到户的具体做法，但它所确立的解放思想、实事求是、实践是检验真理标准的思想路线，为即将风起云涌的农村改革提供了强大的思想武器。把十一届三中全会视为改革开放的起点或是历史性的转折点无容置疑。与此同时，1978年底，安徽省凤阳县小岗村农民担着生命安危在分田到户的“秘密协议”上摁下了鲜红的手印。这也决不是历史的巧合，以包产到户肇始的家庭联产承包责任制在上世纪80年代确立之前，是经过长期曲折和坎坷斗争的，许多人为之付出了惨痛代价。但是，如果只是家庭承包经营而不能把农民从土地上解放出来，家庭承包经营只能解决农民的温饱问题却无法使农民富裕起来。 “一年越过温饱线，20年没过富裕坎”是人们参观考察“先行改革者”小岗村后的感慨和评价。一些小岗人选择了外出务工，随着外出劳力的增多，土地经营权流转现象出现并逐渐增多。加上近年来调整种植结构推广葡萄、双孢菇等生产项目而流转的土地，目前小岗村土地流转面积大约占到总面积的60%左右。

　　有地就有粮，有粮就有命，土地是命根子这个观念在小岗村农民心中几乎神圣不可侵犯。30年来小岗村农民也曾几次通过各种渠道上书政府表达渴望稳定土地政策的意愿。然而，小岗村人最终还是遵从了客观现实，他们在土地流转中看到了更美好的希望：由于农村劳动力流出而导致的土地流转，是农民在外出务工与坚守土地间比较得失后作出的选择;由于资金、人才、技术的流入而导致的土地流转，是农民在自己经营与转让经营权间比较效益后作出的选择。

　　其实，小岗村的土地流转代表着一种趋势，如同小岗村人曾经包产到户那样，土地流转也在中国乡村普遍发生着。

　　二、土地经营权流转的必然性

　　劳动力素质客观上存在差异，家庭人口和劳动力数量会发生变化，由此可能引发土地的流转。但是，“包产到户”是农民被禁锢在有限的土地上，农村劳动力非常富余的背景下进行的，“起点公平”的家庭承包经营制保证了“耕者有其田”却无法实现“耕者尽其力”。如果农村劳动力不能向非农产业转移，土地流转也就难成气候。

　　在改革初期，农民外出从业并没有政策引导，从业行为处于自发状态。随着外出就业农民的逐年增加，由于落后的城市管理机制不能适应形势需要，落后的交通状况开始出现阻塞，“民工潮”现象引起关注，但许多人是以歧视性的态度称其为“盲流”。1994年11月劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。之后，制定歧视性政策，限制农民进城的政策更多地在各地出现。然而，这些政策除了增加农民的负担外，收效甚微。发达地区对劳动力的需要却在不断增长，农民流动的步伐没有停止。随着社会对农民工认识的不断深化，保护农民工权益的呼声日益高涨。2001年，有关部委终于联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，2003年国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，进城就业的农民被看成“产业工人的重要组成部分”，平等对待农民工，保护农民工权益成为社会的主基调。2006年2月中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：要加快转移农村劳动力，不断增加农民的务工收入。同年，国务院颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，进一步解决了农民工的后顾之忧。

　　地方经济的发展，同样吸纳了大批农村劳动力就地转向非农产业。随着国民经济的发展，国家经济实力的增强，工业化、城镇化步伐逐渐加快，经济结构不断得到优化。2004年中共十六届四中全会指出：我国总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段。这意味着农村劳动力和资金“净流出”时代的终结，资本、技术、人才也将更多地向农村流入。

　　随着社会经济的快速发展，大批农村劳动力离开土地，为土地流转创造了客观条件。在农村劳动力不断向非农产业转移的过程中，允许土地使用权、经营权合理流转，适应了社会发展的客观需要。三十来，农民向非农业转移，农民工流动的过程，其实也是农民与土地关系不断调整，家庭经营体制不断完善的过程，是一些农民逐步放弃土地使用权或经营权，另一些农民更多地拥有土地使用权或经营权的过程。为了稳定和完善家庭承包经营制度，保证土地流转有法可依，2002年8月29日第九届全国人大常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，土地流转进入有法可依的新时期。

　　三、对歙县土地流转情况的调查

　　歙县是典型的山区农业县，有耕地14万亩，园地35万亩，林地260万亩。全县50万人口中，乡村人口有45万，人地矛盾比较突出。农民生产的粮食、林木、茶叶、蚕桑、果实等，主要依靠劳动投入。如茶叶出售收入与采摘茶叶工时之比往往不及雇工工资;林农出售杉木的价格每立方米350元左右，但雇人砍树的工钱每立方米要花去150元，还得请吃请喝。如果山场较远，每立方米杉木林农只能得60元左右的纯收入，或许不抵“十年树木”的管理成本。在没有其他就业渠道的情况下，土地为农民生活所必需。因此，歙县农民对土地有着非常特殊而复杂的感情。

　　3.1.劳动力转移促使土地经营权流转

　　歙县土地流转始于上世纪八十年代中后期。改革开放之初，原来禁止人口流动的许多管理措施慢慢开始松垮，劳动力外出从业成为可能。生活在歙县的温州人借助外面的人缘关系纷纷外出谋生，有的则是亦农亦商。因此，早期的土地流转大多有温州人的身影。当时，人们的思想观念比较落后，认为土地有偿流转就是搞土地买卖，而土地买卖为我国法律所禁止。因此，土地有偿流转的双方当事人都是暗中协议，对外称为“代耕代种”。

　　1992年，歙县从事非农产业的劳动力约有9万人左右。尽管他们中许多人是亦工亦农，一些外出务工者如茶季农忙时节都要回乡务农，但“代耕代种” 现象已经比较普遍。

　　农民之间的土地流转大体上有以下几种形式：一是帮种，承种人不要报酬，土地生产收获的产品归土地承包人，是纯粹意义上的代耕代种;二是包工，承种人收取一定务工报酬，生产产品归土地承包人所有;三是无偿转让经营权，受让人替土地承包人履行发包方规定的义务外，在获得经营收益时没有额外负担;四是出租，土地承包方将土地经营权出租并取得租金收入;五是无偿转让使用权，发包方与承包方的土地承包关系发生改变;六是有偿转让使用权,用老百姓的话说就是“卖土地”;七是土地互换，在互惠互利的前提下，通过土地互换达到方便生产和管理的目的;八是代管，一般都是山场和园地，这些土地或者没有经济效益或者劳动投入大收益小。

　　1998年，歙县有9.2万人以非农产业为主要职业，其中，外出的农民有7.4万人。总量上与1992年从事非农产业的人数比较接近，却有质的区别。一方面，他们把非农产业作为主要职业而不再兼营农业;另一方面，由于户籍管理制度开始松动，一些农村劳动力转为城镇非农户口的已经不在统计范围。因此，农村劳动力的“386170(妇女儿童和老人)”现象更加突出。农村劳动力的大量外流，引起更多的土地流转，土地流转中的问题凸现出来，如因为税费负担有的农户愿意放弃土地承包权，村组却因为找不到土地承包人而不能收回土地;土地粗放经营，土地撂荒等问题都引起各方关注。

　　上个世纪九十年代后期由于东南亚金融危机和国内宏观形势的影响甚至有少数劳动力回流，但农村劳动力转移步伐没有停歇。进入新世纪后，随着整个宏观经济形势发展，更多的农村劳动力向非农产业转移。近年来，在沿海发达地区出现的“民工荒”，反过来看，其实就是“农工荒”，能够转移的中青年农村劳动力都转移出去了，许多六十、七十岁的老年人成了农业生产的主力军。农村中，年龄30岁以下的劳动力很少，30至50岁的大多为兼业劳动力。

　　3.2.土地流转特点

　　3.2.1.随着劳动力转移，土地流转方式冲破政策限制，为进一步完善家庭承包经营制度提供了实践经验。实行家庭承包经营初期，主要以帮种和包工的形式解决劳动力困难，出租的情况比较少。当时政策明确规定：土地包括耕地、山场、荒坡、水面、自留地等属集体所有，承包户不准买卖、不准出租。承包户承包期内，因转他业而无力或缺少精力继续经营土地的，可以全部或部份土地交集体统一安排转包，也可以经过集体同意自行挂勾转包他人。有的集体组织根据实际情况，在“小调整大稳定”的前提下调整承包田地，由于耕地资源紧张，在收回经营权和转包中矛盾较多。因此，2004年第二轮土地承包时，以第一轮承包为基础，集体组织大多没有重新调整土地承包关系。随着家庭人口结构的变化，农民从业渠道的拓宽，客观上要求土地经营权发生流转，民间实际的流转方式灵活多样，土地出租在上世纪八十年代后期已经出现。

　　3.2.2.土地流转以民间自发为主，政府管理职能缺位，集体组织功能弱化。集体组织对土地流转大多采取放任态度，实践上缺少干预措施。集体组织内存在缺地农户，集体组织内的一些农户却把承包地向集体组织以外的成员转让。《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施多年，乡镇基层政府大多没有建立土地流转的备案和变更登记制度。

　　3.2.3.土地流转具有较强的亲缘关系，流转基本上在亲戚朋友之间进行。由于土地流转没有完善的市场机制，一家一户的土地比较零碎，没有集体组织的引导不可能大规范集中流转，土地流转大多在“小圈子”内进行。

　　3.2.4.口头协议多，书面协议不规范。除土地承包关系发生变化外，一般都是一年一定的短期协议。有书面协议的，由于协议不规范，条款内容不清楚，发生纠纷后出现调解困难。如郑村镇郑村村民陈某与同一集体组织的村民程某是亲戚关系，经协商后，陈某将自己承包的0.7亩水田转给程某耕种，双方有书面协议。2008年这块水田以每亩2.6万元的补偿标准被征用，在利益面前，尽管程某已经种了十多年，双方还是为补偿费的问题发生争执。陈某认为水田是给程某耕种而不是归他所有，程某说水田是转让给他的，是承包关系调整。据基层反映，土地承包纠纷中，因土地流转而引发的纠纷占到60%以上。

　　3.2.5.集体组织对没有承包到户的水库、山场进行流转时，往往带有较强的行政色彩。如王村镇的霸王山1100亩林地出租给创业人开发生态旅游项目，涉及到征用土地问题;桂林镇新管村1900亩林地(其中约400亩与邻县有权属纠纷)承包给创业人涉及到建桥问题，是“以山换桥”。

　　3.2.6.土地流转受多重因素影响。其中，土地转出后能否安全收回以及土地流转的收益是最重要的因素。特别是土地出租收益很低的时候，大多数农民把土地安全摆在首要因素，有的农民甚至抛荒也不愿意给人种。在复杂的心理驱使下，除非有偿转让，农民都不愿意签定长期流转协议，如歙县兴农科技园租用的200余亩耕地中，集体土地的租用期限为20年，涉及20余户80余亩土地却是一年期或二年期的短期协议。

　　3.3.土地流转的成效

　　在农村劳动力大量转移和农业比较效益低的背景下，农民对土地的依赖度下降。目前，除优质水田可以获得50-100公斤的租谷外，土地流转中转出方大多没有直接的流转收入，也就是“零收入”。如果单纯从经济角度分析，土地承包户没有必要把土地流转出去。但是，撇开社会道义，承包户如果任其荒芜，以后复垦代价高。而把土地流转出去，有利于地力的维护，是以“零租金耕作”换得“零费用管理”。 土地流转客观上也产生了很好的社会效果：

　　3.3.1.提高了土地资源的利用率，保证了农产品的有效供给。土地是农业的根本，农业是国民经济的基础。有限的土地资源得不到合理利用，不仅阻碍了农民收入的增长，而且影响二三产业的发展，反过来则是农村劳动力向非农产业转移困难。

　　3.3.2.缓解人地矛盾的同时，促进了农业先进技术的推广应用。农村劳动力向非农产业转移初期，农村富余劳动力寻找到新的就业门路，缓解了人地矛盾。而当土地资源相对充足，劳动力就业环境相对宽松时，人们则要在农业技术应用成本与劳动力机会成本间作出更加明智的选择。如除草剂刚开始推广使用时，许多农民都不愿意放弃锄头，而最终则是许多农民从“锄禾日当午”的困苦中解脱出来。

　　3.3.3.劳动力资源充分利用，农民收入显著提高。当我们感叹“386170”现象时，我们惊奇地发现，这些被人看轻的“386170”部队不仅提供了城乡居民日常生活必不可少的农产品，而且保障了二三产业对农产品的需求。从事农业生产的纯农户，在收入水平上仍然比较低，但相对他们过去而言，增加的土地资源给他们带来了更多的收入。

　　四、土地流转实例分析

　　讨论土地流转问题，我们既要做一些基础性的分类工作，如耕地与非耕地、土地与非土地、退耕还林与耕地撂荒等，又要分析地理区位、经济结构、发展水平、资源禀赋、文化习俗等方面对农民行为方式的影响。如果对土地使用权、土地经营权等用益权流转变化只是简单地在数量上作些统计，往往会出现误导性的结论。为避免此类后果的出现，同时由于条件限制，我们以典型调查为基础作具体分析。

　　4.1.劳动力非农就业与土地经营权流转。农民从业受环境、技能、适应力等多因素影响，既要考虑个人的收益，还要顾及整个家庭状况。土地流转受到多因素制约，不同家庭对待土地流转的态度亦有很大的不同。可以肯定，劳动力非农就业后，如果在城镇没有稳定的职业和可靠的社会保障，自发的土地流转一般表现为土地经营权流转。

　　为了定量分析土地经营权流转情况，我们在歙县许村镇前村随机抽取西力坞、庄边、洪塘三个村民小组进行入户访问调查。选择该村从事调查有以下理由：一、该村672户2009人中，外出从业半年以上的劳动力有600余人，占人口的30%左右，外出劳动力比例与歙县总体情况基本接近;二、该村有耕地1793亩，园地2576亩，林地1594亩，养殖水面60亩，在山区村落中属于土地类型多样且资源相对富足的村落。耕地以水田为主，不象一些深山坞里的村落，耕地稀少，土地贫瘠，在不宜从事农业生产的山坡上开荒生产，比较而言适合土地流转;三是离县乡公路有5公里远，没有工矿企业，没有政府强制征地现象，劳动力流转都是农民自发行为;四是转移方式比较单一，以外出从业为主。不象城镇周边村落，家庭人口和劳动力状况、土地利用和流转情况比较复杂，统计工作较难开展。通过对这三个村民小组62个家庭户的调查资料进行统计分析(见附表)，农民在非农就业与土地经营权流转上存在以下特点：

　　4.1.1.外出务工成为大多数农民家庭的重要收入来源。在62个户中，53个户有外出从业半年以上的劳动力88人,只有9个户没有劳动力外出从业。

　　4.1.2.土地流转现象比较普遍，土地流转多为经营权流转。在62个户中，有43个户发生水田流转行为。种田的39个农户实际耕种174.2亩水田，有50.6%是流转来的。旱地、茶园、林地的面积统计比较困难。农户在处理这类土地时，往往比较模糊，模棱两可无从归类的现象多，存在不确定性，如一些农户把茶园给别人采摘时，自己可能也要去采摘。

　　4.1.3.土地流转以亲戚朋友关系为基础，以口头约定为主。发生土地流转行为的43个户中，只有16个户75.9亩涉及租金，且为实物地租，最高每亩50公斤稻谷，平均每亩44公斤稻谷。其他27个农户中，有4个户转入10亩水田因地力差不收租金，其他均是因亲戚关系不收租金。

　　4.1.4.土地流转不局限于集体组织内部。发生土地流转行为的43个户中， 15个户流入水田52.4亩，28个户流出水田81.4亩，流入流出总面积为133.8亩。在62个家庭户内部流转的有91.3亩，与62户以外农民家庭发生流转关系的有42.5亩，实际涉及水田88.2亩。

　　4.1.5.土地资源仍然稀缺。在62个调查户中，除23个户不种田外，39个种田农户中有30个户有劳动力外出从业，有15个户流入水田52.4亩(包括11个有外出劳动力的户)，只有5个户缺少农业劳动力流出水田7.8亩。

　　4.1.6.耕种田地的劳动力大多为中老年，田地又比较分散，不利于农业技术的推广使用。没有劳动力外出从业的9个农户中，3个户为非农兼业户，1个户在附近打零工，其他5个户为老年人。没有劳动力外出的9个种田户，在家劳动力人均耕种水田2.7亩;有劳动力外出的30个种田户，在家劳动力人均耕种水田3.4亩。

　　4.2.有偿转让使用权与“捆绑出售”。在家庭承包经营制度确立初期，无偿转让土地使用权是改变承包关系的主要方式。随着政策的稳定，农民对土地价值的认识加深，有偿转让土地使用权成为改变土地关系的主要方式。现实中，农民自发自愿的有偿转让现象比较普遍。如2008年6月歙县北岸镇显村村民洪某因移居外地，自愿将承包的1.1亩旱地有偿转让给同村的王某，获得转让收入1.33万元。有的在转让承包土地使用权的同时出售自家不使用的房产，也就是“捆绑出售”。如歙县北岸镇阜西村村民吴某2008年10月将自家一处房产和2.7亩承包土地“捆绑出售”给北岸镇大阜村村民汪某，获得收入16万元。

　　上述实例，农民在土地流转时得到的收益或者付出的成本并不是很高,但是，对于大多数山区农民，土地流转的收益要比这低得多。特别是那些“空壳村”，农民即便愿意无偿转让土地却无人经营，更谈不上“捆绑出售”了。

　　对于“捆绑出售”，是山区偏僻地方的农民迁入较方便村落、城郊村庄或乡镇所在地的理想选择。以农为业的农民，失去土地就失去了生存优势;限制宅基地和农村房屋交易，农民的财产在无形中贬值。但是，如果没有法律制度的制约，在较方便村落、城郊村庄或乡镇所占地建房现象必然更加突出。

　　4.3.农户自发流转与集体引导流转。农户自发流转难以形成规模的说法未必正确，但要想成片地流转就会困难许多，转入的成本肯定比零星流转高。黄山市徽州区西溪南镇西溪南村的种粮大户刘某，他租种的50余亩水田涉及19个承包户。据我们实地调查，他租种水田已经二十多年，原来地力好的水田每亩要收租谷150公斤，每年种植的面积并不多。随着租金水平逐步下降，他家租种的水田面积也慢慢多起来，今年就比上年增加11亩。他家今年租种的水田，最低的每年每亩收租谷20公斤，最高的每年每亩收租谷90公斤，平均为每年每亩租谷50公斤，租谷高的水田，重要原因是“老关系，不好意思还价”。

　　在徽州区西溪南镇西溪南村，天工果蔬发展有限公司租赁600亩土地发展黄秋葵、四季分葱、日本菜花等出口菜，不仅租金高，而且，镇村干部为了帮扶创业人，在与农户鉴定合同时“跑短了双腿，磨破了嘴皮”。根据双方鉴定的农田租用合同，在10年租用期内，每年每亩租金为400元(以225公斤稻谷作为参照，租金原则上不低于400元，稻谷价格上涨时租金随之增加)。

　　同样地方在土地流转时为什么租金水平如此悬殊?首先，零星的短期流转受到生产生活条件的制约，流转双方一般为本村或邻近村的农民;其次，零星的短期流转形成的地租是流转双方在比较机会成本后的临时性契约,不能反映土地的价值;第三，在成片流转中会出现许多不愿意离开土地的农民;第四，没有行政强迫的成片流转，能够发现土地价值，也就是说，西溪南农民种田每年每亩大约获得相当于225公斤稻谷的纯收入。

　　4.4.区位优势与土地流转。土地是不可移动不可复制的特殊资源，土地的地理区位不同，相同农业生产率的土地具有不同的价值。歙县桂林镇东山营自然村不少农民租用歙县徽城镇新路村农民的承包地种植甘蔗，约300余亩水田，每年每亩租金为500-600元。这些水田在城郊附近且紧靠芜屯公路边，区位优势明显。在黄山市屯溪区的新潭镇、屯光镇，随着城市建设的需要，大批土地被征用，土地越来越少。但是，城市周边土地又是生产蔬菜等经济作物的理想之地，因此，许多地方的土地租金都在800-1000元之间，高的达到1200元。

　　我们注意到，一些闲散资本已经关注农村土地资源，不少人通过各种关系和渠道以有偿转让使用权的方式获得土地的使用权，实际上他们并不是为了现时经营需要，而是考虑以后的土地升值空间。如果对此没有足够的认识，农民由于短视行为失地后，一旦社会经济出现波动，农民在城市没有保障，在农村没有土地，后果是严重的。印尼出现经济危机时，有27%的返乡农民没有土地，成为社会不稳定、动乱的主要力量

　　4.5.政策因素与土地流转。土地长期流转，如果流转程序不合法、签定合同不规范、合同条款不全面，必然埋下纠纷隐患。歙县北岸镇佛川村在桂林镇山边村杨村畈有104.68亩水田，承包给100个农户经营。由于经营不方便，承包到户的第三年，承包农户便把承包田出租给山边村的温州人耕种，每年收100公斤稻谷。随着种田收益越来越低以及农田基础设施的不断老化，租金经过多次下调后，到2000年每年每亩25公斤的租谷都难以兑现。可是，每亩却要交62元左右的税费。2001年在村干部的组织下有95户放弃了87亩水田的承包经营权。2003年，山边村村民胡某以一次性支付承包费2.8万元的代价(每亩322元)获得这87亩田地的70年承包期。2004年，胡某保留25亩种植玉米等作物外，其余62亩全部退耕还林，享受国家每年每亩230元的政策补助。2005年，歙县开始免征农业税费。由于政策变化，放弃承包的农民要求重新承包土地，2006年6月有群众就此上访。2006年底，绩黄高速公路征地，涉及佛川村87亩承包地的8.9亩，8.45万元土地补偿金(每亩9500元)由胡某方领取。村民又就土地补偿金问题上访。为此，佛川村与胡某签定土地承包补充协议，协议约定，今后土地征用补偿费佛川村得13%，胡某得87%。此次征地，胡某在8.45万元中拿出2万给佛川村。佛川村为处理此事花费2300元，剩余1.77万元按每亩2000元的标准发给原承包农户。但是，承包农户不满意处理结果并继续上访。我们不具体分析本案是否存在内幕交易，各环节是否符合法定程序，处理结果是否合理合法。但本案至少给我们提出以下问题：如何避免政策预期和政策变化对土地流转产生负面影响?政策法规如何保护弱势农民在土地流转过程中可能出现的权益受损问题?土地流转过程中如何保护土地集体所有权益?

　　五、土地流转需要重视的问题

　　5.1.土地具有双层属性，既有生产属性又有社会属性。在社会经济落后，人地矛盾突出的情况下，为了稳定社会生活，土地承担着强大的社会保障功能。在落实家庭承包经营过程中，由于公平、公正方面的客观要求，无论是耕地、园地、还是山场，都被人为地划分为许多小块，客观上为土地的合理流转设计了障碍。在林地确权时，零碎的土地带来了工作上的困难，“联户同宗”成为较好的解决方法。歙县农户确权的山场面积中35%是以“联户同宗”的方式登记，涉及4万余农户。可见，实际流转中要实现集约化经营的困难可想而知。

　　5.2.乡镇政府和村组集体组织管理缺位现象突出。机构不健全、制度不完善、工作经费不足，管理力量薄弱是普遍性的问题。不少乡镇由于机构改革、人员调动、档案搬移等原因，致使有关土地承包档案丢失。由于没有建立承包土地变更登记制度，农民依法流转意识淡漠，纠纷隐患多，一旦发生纠纷调解难。

　　5.3.农村基层干部的政策理论水平和实践经验跟不上形势发展。基层干部在协助农户进行土地流转时往往存在一些问题，有的程序不规范，有的协议条款不合法，有的合同内容不健全。有些基层干部调解土地流转纠纷时，对情况了解不够，对政策把握不准，工作能力不强，往往导致纠纷久拖不决，成为社会的不稳定因素。

　　5.4.有法难依和无法可依现象同时存在。例如，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。但是，如果承包方将耕地进行流转，当事人不愿意交回转入的土地如何处理?本条第三款规定：承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。如何判断地力是否提高以及如何补偿在实践中却难以操作。又如，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第五款规定：在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但是，土地流转是农民的自愿行为，“优先权”如何得到落实?

　　六、土地流转的相关问题探讨

　　6.1.承包经营与土地流转。家庭承包经营制度确立了土地所有权与土地使用权分离的基本政策。但是，家庭承包经营制度承诺的“长期不变”在具体政策上导致所有权与使用权分离不彻底，承包期以及“流转期限不能超过承包期的剩余期限”的政策规定，无疑成为阻碍土地流转不容回避的现实问题。党的十七届三中全会一致通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，这是给农民吃长效“定心丸”。然后，如果集体组织及其成员没有明确的界定，土地使用权和土地使用权流转没有制度上的约束，家庭承包经营制度和土地的公有性质也就得不到体现，土地的农业用途和社会保障性功能必然减弱。

　　6.2.农业基础设施与土地流转。土地是农民的命根子，没有土地农民无法从事农业生产。但是，如果没有基本的农业基础设施，土地生产力得不到维护和提高，农民的生产积极性必然受挫，农民对土地产生失望，土地正常流转的生态必然受到影响。歙县桂林镇吴川村程某家村对河有2.78亩水田，村路边有3.04亩水田，承包到户时二处水田的地力(粮食亩产)大体相当，租给别人耕种每年每亩可得一百多公斤稻谷。村对河的水田随着水力设施不断老化，租谷水平不断下调，最后勉强收到25公斤租谷。因开发区建设征地，面对每亩一万元的土地补偿标准，他根本就没有考虑高低，好象是白白拾到了钱。其他村民的心理大抵如此。当建设需要征用他家村路边的3.04亩水田时，面对每亩一万五千元的补偿标准，以及失地农民到龄领取养老金的新政，他却开始犹豫不决了。从经济角度观察，土地价格是由其价值所决定的。在眼前利益和长远利益、个人利益和集体利益间人们更关心的是短期利益和个人利益。尽管国家对土地有严格的控制措施，“价格到位”而不同意征地的农民仍然极少，否则，2007年开展的全国土地执法“百日行动”怎么能查出违规违法用地349万亩,当然，大部分农村、大多数农民是遇不到土地被征情况的，流转是重新配置土地资源的重要手段。但是，如果土地缺少必要的基础设施，土地生产率低下，流转就会受到制约，抛荒不可避免。

　　6.3.城镇化与土地流转。土地是稀缺资源。土地总量有限，人均占有土地少，而且，土地是不可搬移的。因此，我们谈城镇化要把握好国情。山区特点决定人居环境适宜小村落布局，小村落格局既有利于农民从事农业生产，又能充分利用和保护山区零星的耕地资源。嘉兴实施的“两分两换”政策对于山区既没有能力又难以达到实际效果。农民进城需要建设用地，但被置换下来的村落土地一般都不宜作为耕地开垦使用，而且，没有了村落意味着农民远离了土地，也就是“封山育林”了。实际上，许多山区农民现在还是依靠非耕地来养活自己，也就是在我们认为不宜种植的陡山坡上从事农业生产。因此，在一个相当长的时期内，我们不宜刻意去消灭小村落，而是要适时减少这些村落承载的人口数量，从而达到土地资源相对集中，生态环境得到根本改善的目的。

　　6.4.退耕还林与土地流转。退耕还林政策的基本出发点是为了改变生态环境，但是，如果不能有效地解决劳动力和人口对土地的依赖，政策性补贴停止之日必然是山林砍伐复垦之时，为了守护退耕还林成果，政策必然陷入被动，财政负担必然长期化。我们调查发现，在退耕还林土地上间种农作物的现象时有发生。如杭徽沿线退耕还林项目因为存在复耕现象，政府不得不采取第二年验收后发前一年补贴的措施。那些退耕还林补贴到期的土地，对于农民复耕，政府行政干预的能力是极为有限的。退耕还林的补贴期不延长，复耕现象就不可避免。前村调查的62个户，撂荒水田占到承包面积的13.98%，有水田撂荒的34个户中，16个户(含有12个不种田户)有水田转出，7个户有水田转入。显然，这些抛荒水田与非耕地相比是优质的。因此，对于生态环境的保护，在重视农民短期利益的基础上，必须考虑农民的长远利益。在自愿、公平原则下，把不宜耕种的土地流转到那些看重社会利益和长期利益的人手里，把适宜耕种的土地流转到那些愿意务农的人手里，把那些转移到非农产业的劳动力从依赖土地的思维中彻底解脱出来，退耕还林就达到了预期目标。

　　6.5.土地所有制与土地流转。我国实行土地公有制，从法律层面分为国家所有和集体所有二种形式。集体所有制的表现形态是多样的，有村所有、组所有、二个或多个集体组织共同所有等。由于历史和现实原因，土地产权不明确现象仍然存在。在集体林权改革中，歙县发现104起林权纠纷，涉及林地面积5.1万亩，经各级组织调解，已经调处成功1.7万亩，还有48起3.4万亩未调处成功。在人民公社体制解体及乡镇体制确立后，“三级所有，队为基础”的核算体制已经消失，但在大集体时期划拨给各类组织使用的耕地并没有彻底清理。产权不清意味纠纷隐患的存在，必然影响到土地的流转。因为所有村组都会有公用地、非土地，许多村组还有未分到户的土地，对于这些土地的流转，集体组织成员如何有效参与也是一个必须重视的问题。

　　七、近期土地流转政策建议

　　劳动力转移与土地流转既相互联系又相互促进。劳动力转移为土地流转提供可能，土地流转反过来又能促进劳动力转移，并吸引一批懂农业技术、热心农业生产的劳动力扎根农村。但是，土地作为特殊的生产要素，涉及到粮食安全、环境保护、生存保障诸方面，土地流转不能过分重视土地的利用率而忽视土地的环境功能，不能过分重视土地的规模效益而忽视土地的保障功能，不能过分重视局部的经济利益而忽视国家的粮食安全，不能过分重视眼前的经济利益而忽视社会发展的长远需要。因此，在鼓励土地流转的同时，完全有必要根据土地流转中出现的问题制定必要的约束性法规。针对目前土地流转现状和特点，我们提出如下建议：

　　7.1.在过去30年中，集体组织对农业基础设施的重视和管理远远不适应家庭承包经营的要求，存在严重缺位现象。政府不可能具体到小范围的农业基础设施建设与维护，单个家庭需要依靠组织来凝聚力量，如何发挥和提高集体组织在家庭承包经营制度中应有的作用，应该引起足够重视，必须妥当解决。为此，政府要制定措施，提高转移支付资金的使用效率，通过“以资促劳”(集体组织以资金带动农民投入劳动)等形式提高农民参与农田基础性建设的积极性。

　　7.2.在传统的集体组织中，集体成员的确定是以家庭为基础，以户籍为依据的。在家庭承包经营体制下，不仅因为许多集体组织的福利功能丧失，同时由于户籍管理制度的松动，人与户籍相分离现象十分普遍。如果不能从法律上明确集体成员的内涵和外延，随着土地流转现象的日益增长，潜在的隐患就越来越严重。因此，迫切需要完善家庭承包经营制度，集体组织不仅要完善土地所有权、使用权、经营权的保护制度，还必须制定土地管理和收益分配制度。

　　7.3.集体组织成员与集体组织承包土地的使用期限与自留地、自留山一样，赋予了永久使用权，通过法律形式规范土地使用权的恰当行使和合理流转就显得突出而重要。因此，修改“土地承包法”应早不宜迟。要在产权明晰，权益明确，集体成员自愿的基础上，实现土地经营权流转形式多样化，方式市场化，程序合法化，合同规范化。

　　7.4.建立和完善土地及土地流转的管理制度，加强土地流转档案管理，既要做到管得好又要避免管过头，对于短期的土地经营权流转，非当事人要求可以不登记，不备案。通过广泛的宣传教育活动增强干部群众的政策水平和法律意识。

　　7.5.国家宏观政策要充分考虑、综合平衡，把粮食安全、生态环境、城乡建设、区域布局作为一个整体系统，不断改善人居环境，不断优化政策措施。既要充分运用市场在土地流转中的基础性作用，也要充分运用集体组织在协调利益落实规划上的优势作用，促进土地合理有序地流转。在实现农民短期利益的同时，保护农民的长远利益。