湿地保护立法 艰难破冰会有时

　　酝酿已久的湿地保护国家立法，经过有关方面的艰辛努力，终获实质性进展———记者近日从国家林业局湿地保护管理中心、国家国际湿地公约履约办公室(下称湿地办)获悉，《中华人民共和国湿地保护条例(送审稿)》已“脱手”，目前正在征求相关部门意见，待修改完善后，报送国务院法制办。

　　立法滞后湿地保护管理之痛

　　调节气候、保护物种、净污除垢、蓄水防洪……湿地独特的生态功能及其重要性似乎无需再提及。湿地之于地球，犹如人之肾脏之于人的生命健康。

　　据国家湿地办提供的情况，目前我国湿地面临四大威胁：湿地遭受开垦、开发等活动的大面积蚕食，面积在减少、萎缩;湿地环境污染、质量恶化、功能减退;湿地生物多样性降低;泥沙淤积、水土流失对湿地形成压力，导致湿地面积减少。

　　如果说上述种种威胁使湿地遭受明显的“创痛”，实际上湿地还有另一种“隐痛”———那就是保护管理上的立法滞后、相关法律制度明显缺位。

　　有专家表示，如果你认识到湿地是一个综合的生态系统，而非由水、土地、动植物等生物构成的简单组合，你就会理解、认同就湿地保护专门立法的必要性和紧迫性。因为虽然已有的法律法规如土地法、水法、野生动物保护法等，对湿地构成要素的土地、水、野生动植物等单项资源的保护利用有所规制，但相关法律规定没有对湿地的整体性考虑。“我国还没有哪部法律对‘湿地’作出明确定义，更没有专门的湿地保护内容。”

　　湿地办调查规划处处长鲍达明告诉记者，由于立法滞后，许多应该建立的湿地保护管理制度建立不起来。比如，湿地占补平衡制度、生态补偿制度、补水制度、分级管理制度、用途审批制度、湿地恢复制度、环境影响评价制度、调查监测制度以及国家湿地保护规划制度等等。“这些都是非常重要的制度。我国耕地有占补平衡制度，森林有生态补偿制度。但湿地就建立不起来。”

　　在一些干旱、半干旱地区，由于没有保证生态用水制度，工农业生产挤占生态用水，缺水导致湿地面积萎缩。由于湿地概念不清，保护对象的类型、范围、边界不明确，有些地方即使想保护湿地也不知道其“四至”定在哪里。反过来，挤占、破坏了湿地也不知道。

　　资源调查监测是对其实施良好保护管理的基础。我国森林法规定每5年搞一次森林资源调查监测，野生动物保护法规定每10年一个调查周期，但湿地调查监测多长时间开展一次、如何开展等都无法律规定，致使现在调查监测活动，没有一个常规性制度保障，处于“一事一议”、“朝不保夕”状态。

　　何为湿地立法争议的焦点

　　湿地保护立法难，首先难在湿地的法律概念如何定。

　　鲍达明说：“什么叫湿地，这件事情就很复杂，讨论了很长时间。”按照《湿地公约》的定义范围非常宽泛，包括了所有的江河湖泊、滨海和沼泽，以及人工湿地中的稻田、水库，泥潭等。“如果用这个范围来做湿地的立法定义，立法是进行不下去的。这也不适合我们的保护目的。我们是想通过立法，把最重要的、最脆弱的湿地尽快保护起来。”在鲍达明看来，基于目前的国情，湿地概念上就要有一个妥协。

　　这种妥协在地方立法中也体现出来。从目前已完成湿地立法的8个省来看，对湿地定义都根据其本省省情、保护管理重点做了修改。

　　实际上，我国湿地法律地位不明确、立法滞后，与对湿地的认识有关。这种认识不断深化是全球性的。1971年通过的全球性政府间公约———《湿地公约》，主要针对的是水禽保护。经过38年的发展演变，它已由对物种保护发展为对整个湿地生态系统的保护。

　　有专家直言，湿地立法相当于在已有的单项要素法律规制前再加一道坎儿，这对一些单要素资源管理部门可能并非情愿之事。湿地概念成争议“焦点”，折射的实际也是部门之间的协调难。有的部门或许认为，湿地的定义怎么定都行，但不把我管的东西叫湿地就行。如果都这样，那湿地的概念还会存在吗?

　　多部门协作湿地保护必由之路

　　湿地保护立法，另一个难点正是部门之间的协调。

　　据了解，2007年国家林业局牵头成立中国履行湿地公约国家委员会。这是个由十几个部门参加的非实体松散机构。到目前为止，在多部门管理湿地中，还没有真正形成合力。

　　有专家指出，由于现行立法中缺少各资源环境管理部门在湿地生态系统保护管理中的职责分工及协作、监督关系的具体规定，不同部门常常从不同管理角度出发对同一湿地区域进行不同目标的管理，且在行使各自管辖权时，缺少相互协作机制，条块割据严重，难免会有各自为政、管理冲突、有利则互争管辖、无利则相互推诿等情况发生。

　　鲍达明表示，从湿地的自然属性和管理属性来讲，无论国际国内，其保护管理都必须要走多部门协作之路。美国参与湿地保护管理的部门有22个，比中国还多。一项工作牵涉多个部门，就需要有一个良好的多部门协作机制。而要想使相互协作、相互监督具有可操作性，就必须通过法律形式，明确规定各行政管理部门在湿地生态系统保护中各自承担的行政职责，以及相互协作、相互监督的义务和权力，而不仅仅是从单一资源管理角度行使部门职能。

　　“如果湿地保护的相关部门之间形不成合力，不在一个统一的目标下对湿地生态系统进行保护，即使单项资源的执法做得很好，但最终还是达不到对湿地生态系统综合功能保护的目的。”“我们就是想通过立法，形成一个高效的保护湿地的机制。大家形成合力，共同保护好湿地。”鲍达明说。

　　采访中记者发现，尽管困难不小，但湿地办仍然“不乏信心”：“在我国不光是湿地立法这一件事难。别的事协调也很难。好在国务院各部门对此事还很支持。相信他们会依其法定职能很负责地来给我们提意见建议。”应该相信，湿地保护国家立法“破冰”之时为期不再遥远。