政府发展人居事业的法律义务

正文：　　房地产业发展事关公民生存权，涉及到每一个城市家庭，不完善的房地产法制，既损害政府形象又损害社会公众利益。用法律控制方法，促进该行业合理发展，是一种社会需要。虽然政府每年会因出让土地取得收益（据作者估计全国不会超过1万亿的收益），但因此损害社会价格平衡能力，政府可能失去更多。

　　没有周全法律规范的房地产业，该行业容易走向过度投机，不断递升博取超额回报的愿望。房地产业自由放任发展的局面，在开发的土地资源的有限供给的局面下，必然形成价格攀比。显而易见的是，自由放任的房地产商人，容易与土地资源供给方形成共同牟利的无形之网，并在社会中同盟化公众媒体、广告商和商业经济学人。这种共同利益，亦导致行政管理方面，尤其是房地产行政管理机构、金融机构实现与投机商人之间利益共同――主要是在价格的方面，形成隐性默契 ――为涨价欢呼和论证。这种局面不断深化，市场暴利不断出现。投机性房地产业的发展，政府或可短期获益，但会造成对市场价格体系不可挽回的负面影响。房地产发展不当，损害维系经济安全的社会价格平衡能力，威胁经济的整体性安全。合意法学一向认为交易代价败坏，是交易体制结构性崩溃的前奏。价格败坏对全社会包括政府和商人，都具有危害。

　　供给土地者与商人利益取向完全一致化，政治理性选择上出现了错误――说它错误，是因为供给土地者，没有履行“人居发展义务”。这就是说，应当为供给土地者立法，创设出法律义务，促进其履行“人人享有适当住房”的行政义务（引自联合国《人居议程》）。

　　――政府须制定出“人人享有适当住房”的住房发展规划。这就是说，住房发展规划要成为一种城市房地产业发展的法律性指南，具有产业发展的约束性。这个规划，不是现在的城市规划，也不是经济适用房这种社会救济性质的住房规划，而是社会基本阶层的住房的安排。此种规划需要听取社会意见，形成社会对 “适当住房”的必要认可。“建设小康社会”的城市政府，如果没有经济上可行、建设成本有效控制的居民住房发展规划，是不适当的。

　　――政府须为住房发展规划，廉价提供土地，而不是通过商业拍卖促进住房发展规划用地的地价上涨。由于城市土地国有，住房发展规划具有全民利益的性质，因此，政府住房规划用地，不应当具有营利性。行政部门向居民住房用地收取土地收益，有违宪之疑，与土地公有制有冲突。

　　――政府须根据住房发展规划，制定城市陈旧房屋拆迁计划。城市房屋拆迁计划，主要根据城市房屋状况，在听取社会意见的基础上制定。

　　――在保障建筑商国际市场平均赢利水平的价格基础上，择优选择政府规划房产的建筑承包商，由进驻居民自行选择物业服务商，政府规划的居民住房提供，应当确保公益性。政府住房规划的实施，会催生出“建筑大王”，这种有别于土地控制型社会商业怪物“地产大王”的工商业组织，可为全球建筑市场服务，建筑商之间的充分竞争，将提高国家建筑技术水平。

　　――按照政府住房发展规划每年使用的土地面积的一定比例，提供“纯商业房地产”使用的土地。这种土地供给地带，可以通过城市规划制定阶段确定，可考虑将一部分商业销售前途较好的地皮，用以满足纯商业房地产开发，通过拍卖，形成土地使用的自由价格，并且对竣工房产售价不行干预。这就是说，一个与住房发展规划并行的房产高端市场，仍然可以满足房地产市场中的特殊需要，为社会富裕阶层提供高端房屋。通过拍卖商业房地产地皮取得的政府收益，用于城市公共事业。

　　实现“人人享有适当住房”要求，事关政府对“人居”事业的认知。弹元之地新加坡城，在城市土地十分紧张的情况下，基本实现了“居者有其屋”。新加坡的住房政策，形成安定社会。毫无疑问，新加坡是中国城市房地产发展的榜样。由于历史原因政府市场化经营土地的香港等地的房地产经验，是华人世界的人居悲剧。

　　规范房地产业，就是安排政府履行制定住房发展规划，约束政府对普通居民住房供地商业化――在城市土地国有的基本法律制度下，政府实施明晰的城市住房发展计划，这也是国有土地使用权回位。政府发展人居义务的法律化，不是规范“房地产市场行为”，而是规范政府行为。从社会视角讲，房地产发展中行政法律义务的明确化，是全面推进依法行政和实现执政的以人为本。