所有权和承包权经营权分置

　　农村土地制度改革向何处去?此前有些专家主张私有化。而习近平总书记在9月29日会议上的表态，则给改革定了调，即坚持农村土地集体所有前提下的三权分置。

　　9月29日，中央全面深化改革领导小组(下称“中央深改组”)第五次会议召开。会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。

　　中央深改组组长习近平在会议上表示，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

　　明确所有权、承包权、经营权分置

　　“三农”问题专家、四川省社科院副院长郭晓鸣向《第一财经日报》记者表示，这个讲话确立了农村改革的基本方向，是对农村改革的定调。“在不变更集体所有制前提下来推进，表明中国农村改革的主线就是坚持土地集体所有下家庭联产承包责任制，也就否定了很多专家主张的私有化方向”。

　　“以前也说稳定所有权、搞活经营权、放开使用权，但并不明确。习近平提出了农村土地三权分置，为今后土地流转过程中更多的制度创新提供了空间。”郭晓鸣表示。

　　“现在各个地方正在探索的土地股份合作，农民以承包权成为股东，土地股份合作社可以得到更大的发展;同时也为现在探索的经营权抵押、担保、融资提供政策基础。”郭晓鸣认为，“越来越多的经营权会集中在新的大户、家庭农场、合作社和企业里面，他们必然会利用经营权融资来支撑其生产经营活动。”

　　郭晓鸣认为，三权分置既不触动集体所有制的内核，又使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升。不过，习近平也表示，发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。他强调了土地流转、规模经营“六不一严”的底线。

　　这就是不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不能片面追求快和大。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。

　　郭晓鸣表示，土地规模经营要根据各个地方实际情况，不能为规模而规模，在东北可以有几百亩、上千亩的流转，而在四川可能只有几十亩、一百亩的流转，都是合理的，都是与当地资源条件相吻合的。

　　早在2009年，郭晓鸣就对土地流转过程中暴露出的问题进行了调研，其调研报告得到中央领导的重视。他还认为，工商资本进入农村土地经营是一个不可逆转的发展趋势。这有它的比较优势，资本更大、技术能力更强，比如，在一些资金投入更高的品种方面，农产品的物流，发挥很重要的作用。但是，最理想的模式是工商资本和农业合作社、家庭农场和生产大户形成合作，不像现在单纯竞争性的关系。

　　重构集体经济组织

　　上述会议还涉及到另一个课题就是集体资产产权改革。习近平强调，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

　　郭晓鸣表示，这是在新的经济基础上重构集体经济组织。以前集体经济组织基本上空壳化，除了土地发包之外，跟农民没有多大关系。现在要让农民通过集体经济组织的重构来增加收入。

　　其实，现在一些发达地区，以及四川包括成都等地都在进行集体经济组织的产权改革。郭晓鸣说，习近平讲话透露出，集体经济组织不能任由其削弱瓦解下去，而是要重整雄风，重新建立发展基础，通过股权改革增强内部活力。

　　郭晓鸣说，一方面现在农村集体经济组织可以通过农民土地入股合作经营，仍然可以带来农民收入水平的提升。另一方面，虽然集体经济组织是薄弱的，但是相当一部分集体经济组织仍然有它的资产，一部分是资源性资产，比如土地、林地、水面等，一部分是经营性资产，比如门面、厂房，都可以产生经营性收入，但不管是哪种，现在面临的问题是，权是虚置的，跟农民利益关系是很薄弱的，所以一个基本的前提就是要明晰产权。

　　习近平也强调保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。试点过程中，要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。